Внимание! Документ недействующий.

Дата составления (актуализации): 14.12.2022

Сравнительный анализ действовавшего и нового законов о госрегистрации прав на недвижимость

     
     С 1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - новый Закон N 218-ФЗ), в настоящей статье рассматриваются наиболее важные, основные изменения, которые внесены названым Законом в порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Сам порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество рассматривается в статье схематично с акцентом на наиболее важных изменениях, внесенных вышеуказанным Законом.
     
     Государственная регистрация прав на недвижимость: Понятие и назначение
     
     С государственной регистрацией прав на недвижимость (далее - ГРПН) сталкивался хотя бы раз в жизни каждый гражданин, не говоря уже о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях. Дело в том, что в соответствии с п.1 ст.8.1 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, права, закрепляющие принадлежность объекта гражданских прав определенному лицу, ограничения таких прав и обременения имущества (права на имущество) подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Ранее порядок госрегистрации был установлен Федеральным законом от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Именно на смену ему пришел новый Закон N 218-ФЗ.
     
     Понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество дано в п.3 ст.1 Закона N 218-ФЗ, где раскрываются как юридический акт признание и подтверждение возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничение такого права и обременение недвижимого имущества (далее - государственная регистрация прав). Данное понятие не претерпело особых изменений и аналогично тому, что содержится в ст.2 Закона N 122-ФЗ.
     
     Государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133_1 и 164 ГК РФ.
     
     То есть, по сути, при государственной регистрации осуществляется фиксация сложившейся ситуации с недвижимостью и внесение сведений о ней и ее владельце в специальную базу данных - государственный реестр. При этом согласно п.1 ст.2 Закона N 122-ФЗ государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
     

     Регистрацию проводит специальный уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, в настоящее время это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Именно она осуществляет ведение государственного реестра и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество.
     
     При государственной регистрации фиксируется факт наличия недвижимости и приводятся ее характеристики (например, вид и тип недвижимости - дом, земельный участок и тп; площадь, адрес расположения), а также сведения о том, кому принадлежит данная недвижимость (ФИО гражданина или наименование юридического лица, иные данные); а также есть ли обременения (ограничения в использовании, владении и распоряжении имуществом), например, в результате залога или аренды (см. схему 1).
     

Схема 1. Состав сведений, подлежащих государственной регистрации.

     
     Такая фиксация сведений в едином банке данных - государственном реестре - позволяет упорядочить хозяйственные отношения в обществе, гарантировать защиту прав лица на имущество.
     
     Новый Закон N 218-ФЗ внес серьезные изменения в плане ведения государственного реестра прав на недвижимость. Ведение реестра посвящается глава 2 Закона. Согласно ст.7 Закона N 218-ФЗ на территории России введен Единый государственный реестр недвижимости, который ведется на русском языке и в электронном виде. ЕГРН состоит из нескольких информационных блоков (банков), содержащих сведения о объектах недвижимости, границах, картах, а также книги учета документов (см. схему 2).
     

Схема 2. Состав Единого государственного реестра недвижимости с 01.01.2017.

     
     Таким образом, происходит свод различных данных в едином реестре, а само ведение ЕГРН в электронном виде упрощает и ускоряет процедуру государственной регистрации, так как отпадает необходимость обращаться и за госрегистрацией и за кадастровым учетом; ускоряется доступ к реестру.
     
     Кадастр недвижимости включает в себя основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости, а именно сведения о характеристиках объекта, позволяющие идентифицировать его как индивидуально определенную вещь (например, вид и тип недвижимости, площадь, характеристики); а также сведения, вносимые на основании актов государственных органов или органов местного самоуправления; сведения, содержащиеся в иных государственных или муниципальных информационных ресурсах.
     
     В реестр прав на недвижимость вносятся сведения о правах, об ограничениях прав и обременениях объектов недвижимости, о сделках с объектами недвижимости, если такие сделки подлежат государственной регистрации в соответствии с федеральным законом, а также дополнительные сведения, внесение которых в реестр прав на недвижимость не влечет за собой перехода, прекращения, ограничения прав и обременение объектов недвижимости.
     
     В реестр границ вносятся сведения о зонах с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах, территориях объектов культурного наследия, территориях опережающего социально-экономического развития, зонах территориального развития в Российской Федерации, об игорных зонах, о лесничествах, об особо охраняемых природных территориях, особых экономических зонах, охотничьих угодьях, о Байкальской природной территории и ее экологических зонах (границы и расположение, тип, вид зоны, реквизиты соответствующих актов государственных органов или органов местного самоуправления, на основании которых образованы зоны, и др.).
     
     Реестровые дела представляют собой совокупность документов, на основании которых в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения, установленные Законом N 218-ФЗ. Реестровые дела ведутся в электронной форме.
     
     Кадастровые карты представляют собой составленные на картографической основе тематические карты, на которых в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в ЕГРН. Карты делятся на:
     

     - публичные кадастровые карты, которые подлежат размещению на официальном сайте органа регистрации и находятся в свободном доступе для просмотра без подачи запроса и без взимания платы;
     
     - дежурные кадастровые карты, которые предназначены исключительно для использования органом регистрации при ведении ЕГРН.
     
     Государственный реестр прав на недвижимость был беднее по сведениям, чем новый единый реестр. Согласно ст.12 Закона N 122-ФЗ Единый государственный реестр прав содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях. Неотъемлемой частью ЕГРП являются дела правоустанавливающих документов, открываемые на каждый объект недвижимости, и книги учета документов, содержащие данные о принятых на регистрацию документах.
     
     Реестр ведется на бумажных и (или) электронных носителях. Такое дублирование информации может порождать ошибки, искажения данных в реестре, поэтому согласно п.8 ст.12 Закона N 122-ФЗ при несоответствии между записями на бумажных и электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях. На практике из-за загруженности регистраторов нередко встречаются ошибки и пропуски сведений в электронном реестре. Так, например, в результате технической ошибки возникло противоречие между сведениями об ипотеке права аренды земельного участка, содержащимися в электронном виде, и сведениями на бумажном носителе, и были признано обоснованным исправление сведений на основе данных бумажного носителя (см. постановление ФАС Поволжского округа от 30.08.2012 по делу N А12-21138/2011).
     
     В данном случае сбой при внесении регистрационной записи привел к необоснованному спору и процессуальным издержкам, ведение реестра в одном виде - электронном - призвано устранить противоречие сведений, содержащихся в государственном реестре, и минимизировать возникающие споры между участниками гражданских правоотношений.
     
     Таким образом, введение Единого государственного реестра недвижимости в озвученном выше составе и в электронной форме в целом должно оказать положительное влияние, т.к. позволит получить больше сведений об объекте недвижимости в едином информационном банке, и минимизирует случаи ошибочного дублирования и противоречия информации.
     
     Как происходит государственная регистрация
     

     Государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133_1 и 164 ГК РФ (см. схему 3). Введение единого реестра недвижимости не привело к изменениям. Так, согласно п.1 ст.4 Закона N 122-ФЗ государственной регистрации подлежат право собственности, иные вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты.     
     

Схема 3. Основные причины государственной регистрации прав на недвижимость

     
     Таким образом, основными случаями, когда требуется государственная регистрация, является:
     
     - приобретение права собственности или иного вещного права в отношении недвижимого имущества в силу закона, сделки, судебного акта, акта органов государственной власти, органов местного самоуправления (например, приобретение права собственности на вновь построенный дом или приобретение недвижимости по договору купли-продажи; внесение имущества в уставный капитал, признание права собственности через суд и т.п..);
     
     - изменение сведений о недвижимом имуществе или лице, обладающем правами на него (например, признание лица недееспособным, изменение ФИО и т.п.);
     
     - обременение имущества, например, в результате заключения договора ипотеки или аренды земельного участка.
     
     Ниже в таблице приведены основания государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав в соответствии со ст.14 Закона N 218-ФЗ
     

     
     При осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав одновременно такие государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются по заявлению лиц, к которым отнесены:
     

     
     Внесение сведений в ЕГРН осуществляется на основании обращения вышеуказанных лиц в регистрирующий орган или МФЦ с соответствующим заявлением или путем направления соответствующего обращения, уведомления, акта.      
     

Схема 4. Внесение сведений в ЕГРН

     
     Новым Законом N 218-ФЗ предусмотрены три способа-порядка внесения сведений в ЕГРН (ст.13 Закона):
     
     1. В результате государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав - при внесении основных сведений об объекте недвижимости и, если иное не предусмотрено федеральным законом, дополнительных сведений об объекте недвижимости, указанных в пункте 4 части 5 статьи 8 Закона N 218-ФЗ, а также сведений о правах, об ограничениях прав и обременениях объекта недвижимости, о сделках, подлежащих на основании федерального закона государственной регистрации.
     
     2. В порядке межведомственного информационного взаимодействия - при внесении дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, при внесении сведений в реестр границ, а также в установленных настоящим Федеральным законом случаях сведений о лице, за которым зарегистрировано право на объект недвижимости, а также лице, в пользу которого установлены ограничения права, обременения объекта недвижимости.
     
     3. В уведомительном порядке - при внесении в установленных настоящим Федеральным законом случаях дополнительных сведений, внесение которых в Единый государственный реестр недвижимости не влечет за собой переход, прекращение права, ограничение права или обременение объекта недвижимости.
     
     Стоит отметить, что Закон N 218-ФЗ детально регламентирует порядок межведомственного взаимодействия и применения уведомительного порядка внесения сведений в ЕГРН, что выгодно отличает его от Закона N 122-ФЗ, уделяющего недостаточное внимание данному вопросу. В гл.4 Закона N 218-ФЗ устанавливаются правила направления документов в Росреестр в порядке информационного межведомственного взаимодействия, сроки и случаи направления документов, сведений в Россреестр соответствующими органами; сроки и порядок внесения соответствующих сведений в ЕГРН. Порядок и случаи применения уведомительного порядка внесения сведений в ЕГРН регламентируются в гл.5 Закона N 218-ФЗ.
     
     Так, например, согласно ч.13 ст.32 Закона N 218-ФЗ суд или иной уполномоченный орган, наложивший арест на недвижимое имущество или установивший запрет на совершение определенных действий с недвижимым имуществом либо избравший залог недвижимого имущества в качестве меры пресечения в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ, направляет в орган регистрации прав в срок не более чем три рабочих дня заверенную копию акта о наложении ареста, о запрете совершать определенные действия с недвижимым имуществом или об избрании в качестве меры пресечения залога, а также заверенную копию акта о снятии ареста или запрета, о возврате залога залогодателю или об обращении залога в доход государства.
     
     Расширение возможности уведомительного способа внесения сведений в ЕГРН и пределов межведомственного взаимодействия привнесло больше "автоматизма" в госрегистрацию, ряд изменений в судьбе недвижимости теперь регистрируется на основании сведений, поступающих в порядке межведомственного взаимодействия (например, об открытии наследственного дела, выдаче свидетельства о праве на наследство - от нотариуса, органов государственной власти, органов местного самоуправления - об изменении границ населенных пунктов, переводе земельного участка в другую категорию земель). Росреестр при этом испрашивает недостающие дополнительные документы самостоятельно. При этом такая обязанность органов регистрации закреплена в ч.2 ст.33 Закона N 218-ФЗ: при обращении заинтересованного лица, в случаях, если сведения в ЕГРН не были внесены в порядке межведомственного взаимодействия, Росреестр самостоятельно обязан запросить соответствующие документы в органах государственной власти, органах местного самоуправления.
     

     Наиболее важные изменения коснулись сроков внесения сведений в ЕГРН.
     
     В соответствии с п.3 ст.13 Закона N 122-ФЗ государственная регистрация прав проводилась в течение 10 рабочих дней со дня приема заявления и документов, необходимых для государственной регистрации, если иные сроки не установлены федеральным законом. Государственная регистрация прав на основании нотариально удостоверенных документов проводилась не позднее чем в течение 3 рабочих дней, следующих за днем приема заявления и документов, необходимых для государственной регистрации.
     
     Закон N 218-ФЗ сокращает сроки государственной регистрации и внесения соответствующих сведений в ЕГРН. Так, общий срок регистрации сокращен с 10 до 7 рабочих дней в случае обращения напрямую в регистрирующий орган; в случае обращения в МФЦ срок регистрации составляет 9 рабочих дней с даты приема заявления и прилагаемых к нему документов в МФЦ (ч.1 ст.16 Закона N 218-ФЗ). Сроки регистрации для отдельных оснований и видов регистрации могут различаться. Так, например, в случае осуществления государственной регистрации на основании нотариально удостоверенной сделки, свидетельства о праве на наследство, свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов срок составит 3 рабочих дня (5 дней, если через МФЦ), а в случае поступления таких документов и заявления в электронном виде - в течение одного рабочего дня, следующего за днем поступления соответствующих документов (п.п.9, 10 ч.1 ст.16 Закона N 218-ФЗ).
     

Схема 5. Основные сроки государственной регистрации

     
     Таким образом, как видно, происходит ощутимое сокращение сроков регистрации и внесения изменений сведений в ЕГРН, что приведет к упрощению защиты и подтверждения прав собственников или иных лиц. Если требуется осуществление государственного кадастрового учета, то сроки еще меньше - 5 рабочих дней при обращении в Росреестр и 7 рабочих дней при обращении в МФЦ (п.п.3, 4 ч.1 ст.16 Закона N 218-ФЗ).
     
     Ответственность органов регистрации при проведении государственной регистрации, внесении сведений в ЕГРН
     
     Особенностью Закона N 218-ФЗ является более детальное регулирование ответственности при осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации. Соответствующие нормы содержатся в гл.10 Закона. В отличие от Закона N 122-ФЗ в новом более подробно расписаны случаи (основания) привлечения к ответственности органов регистрации. В Законе N 122-ФЗ, в ст.31, установлены три причины привлечения к ответственности органов регистрации, а именно органы регистрации несут ответственность за:
     
     - своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей, указанных в законе;
     
     - полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним;
     
     - необоснованный (не соответствующий основаниям, указанным в законе) отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав.
     
     В Законе N 218-ФЗ перечень значительно расширен за счет уточнения, а именно в соответствии со ст.66 Закона орган регистрации прав несет ответственность за ненадлежащее исполнение полномочий, установленных законом, правилами ведения ЕГРН, иными НПА РФ, в том числе за:
     
     - несоответствие осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав требованиям законодательства РФ;
     
     - утрату или искажение сведений, содержащихся в ЕГРН;
     
     - полноту и достоверность предоставляемых сведений, содержащихся в ЕГРН;
     
     - незаконный отказ в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, установленный решением суда, вступившим в законную силу;
     

     - уклонение от осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, в том числе необоснованный возврат заявителю представленных для государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав документов без рассмотрения;
     

     - невнесение или несвоевременное внесение в ЕГРН сведений о правах на объекты недвижимости, правообладателях и об объектах недвижимости, поступивших в орган регистрации прав в порядке межведомственного информационного взаимодействия;
     
     - внесение в ЕГРН сведений, содержащих технические ошибки в записях, повлекшие нарушение прав и законных интересов правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в ЕГРН;
     
     - несоответствие сведений публичных кадастровых карт сведениям, содержащимся в ЕГРН;
     
     - необоснованный отказ в предоставлении сведений, содержащихся в ЕГРН.
     
     Такое уточнение перечня позволяет более точно квалифицировать действия органов регистрации для определения вопроса о возможной их ответственности и позволит упростить доказательство незаконных действий органов регистрации при решении вопроса об ответственности, а также, вероятно, снизить необоснованное предъявление требований о возмещении убытков к государству за действия органов регистрации.
     
     Так, размытые формулировки ст.31 Закона N 122-ФЗ приводят к частому предъявлению необоснованных требований о привлечении к ответственности органов регистрации и судебным ошибкам. Например, суды апелляционной и кассационной инстанции указали на ошибочность решения суда первой инстанции о привлечении РФ в лице Росреестра к ответственности и взыскании убытков, т.к. Росреестр при регистрации права собственности и перехода права собственности в результате сделки действовал в соответствии с законодательством РФ и не мог знать о том, что в дальнейшем право собственности по решению суда будет признано отсутствующим. (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 02.09.2014 N Ф03-3725/2014 по делу N А04-9312/2013). Органы регистрации должны нести ответственность только за ошибки, допущенные при ведении единого государственного реестра; нельзя перекладывать на государство ответственность за ошибки, допущенные хозяйствующими субъектами при осуществлении ими деятельности.
     
     В новом Законе N 218-ФЗ закрепляется право органов регистрации на регрессное требование к лицу, действия (бездействия) которого повлекли причинение органом регистрации ущерба личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица, т.е. орган регистрации в случае взыскания с РФ ущерба за причинение вреда гражданину или юридическому лицу, имеет право требования возмещения выплаченных пострадавшему сумм с:
     

     - органа государственной власти или органа местного самоуправления, если такие убытки возникли в результате признания судом незаконным акта органа государственной власти или органа местного самоуправления;
     
     - лица, выполнившего кадастровые работы, если такие убытки возникли в результате реестровой ошибки и предоставления этим лицом недостоверных данных и документов для внесения записи об объекте недвижимости в ЕГРН. Данное требование не может быть обращено к юридическому или физическому лицу, заключившему договор о проведении кадастровых работ с лицом, выполнившим кадастровые работы;
     
     - иного физического или юридического лица, незаконные действия которого привели к возникновению таких убытков (ч.4 ст.66 Закона N 128-ФЗ).
     
     Право регрессного требования в Законе N 122-ФЗ не было закреплено.
     
     Некоторые выводы
     
     Конечно, в настоящем обзоре не рассмотрены все изменения, вносимые Законом N 218-ФЗ, т.к. в целом новый Закон более детально регламентирует вопросы, связанные с государственной регистрацией и кадастровым учетом, по сравнению с Законом N 122-ФЗ. Отметим еще раз наиболее важные изменения и к чему они приведут:
     

     1. Вводятся Единый государственный реестр недвижимости и единая процедура проведения государственной регистрации прав на недвижимость и кадастрового учета. Причем ЕГРН ведется исключительно в электронном виде, что предотвращает расхождение информации в реестре на бумажных носителях и в электронном виде, как это часто происходит в настоящее время. Между тем ведение реестра в электронном виде потенциально опасно из-за угрозы утраты сведений.
     

     2. Существенно сокращаются сроки проведения государственной регистрации и кадастрового учета. Расширяется возможность альтернативного внесения сведений в Реестр: помимо непосредственно обращения правообладателя, иного лица в Росреестр с соответствующим заявлением, предусмотрены еще два способа - в порядке межведомственного взаимодействия и в уведомительном порядке. Причем в ряде случаев, например при изменении категории земель, перепланировке, регистрация изменений в Реестре может быть проведена без участия правообладателя в порядке межведомственного взаимодействия. Россреестр при этом наделен правом самостоятельно запрашивать отсутствующие документы.
     

     3. Более детально регламентированы случаи привлечения органов регистрации к ответственности за причинение вреда личности и имуществу гражданина, имуществу юридического лица; закреплено право органов регистрации на регрессные требования к виновным за причинение вреда лицам.
     
     

Материал подготовлен:
Слесарев С.А.,
частнопрактикующий юрист,
эксперт федерального центра "Общественная Дума"