Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный)

Открыть в Кодекс (для получения более подробной информации)

Внимание! Документ недействующий.

Введение

Совершенствование системы государственного и политического устройства страны делает актуальной, в том числе, проблему формирования оптимальной системы государственного управления в регионах и четкое разграничение ответственности за решение конкретных вопросов между уровнями публичной власти, без чего невозможно повышение эффективности деятельности органов как государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления.

Принятая в 1993 году Конституция РФ установила, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Статья 72 Конституции РФ определила, что вопрос установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Вопрос об устройстве местного самоуправления был урегулирован на федеральном уровне в 1995 году с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако вопрос установления принципов организации органов государственной власти субъектов РФ до 1999 года урегулирован не был, и в субъектах РФ вопросы организации органов государственной власти решались самостоятельно.

В сентябре 1999 года Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подписанный Президентом РФ Б.Н.Ельциным 6 октября 1999 года, направленный на обеспечение формирования единого правового пространства на территории всех субъектов РФ.

Проблема четкого разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями публичной власти, то есть развития конституционных положений, например, в части предметов совместного ведения, была окончательно сформулирована к 2001 году, тогда же началось широкое ее обсуждение, по поручению Президента РФ В.В. Путина была создана комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, возглавлявшаяся Д.Н.Козаком.

Результатом работы комиссии стало внесение существенных изменений в законодательство, регулировавшее устройство как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления, причем в части, касающейся органов местного самоуправления, был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а в части органов государственной власти субъектов Российской Федерации изменения были внесены в ранее действовавший закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", причем объем закона, вносившего изменения, почти в полтора раза превышал объем первоначальной редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В настоящее время в Российской Федерации не существует жесткой модели организации системы органов государственной власти на региональном уровне, что объясняется многообразием видов субъектов РФ, историческими особенностями, территориальной организацией, национальными интересами, спецификой обычаев и традиций. Тем не менее, в целом система органов государственной власти субъектов РФ соответствует основным принципам организации управления.

Комментируемый Закон относится к числу наиболее активно совершенствуемых нормативных правовых актов. Отдельными авторами указывается на неполное соответствие названия указанного Федерального закона его содержанию, в том числе слишком большая детализация правового регулирования, то есть фактическое установление не только общих, но и вполне частных принципов организации органов власти.

Стародубцева И.А.Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации / Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 12.

Однако это не уменьшает важности комментируемого Закона для четкого определения разрешения большого числа вопросов, связанных не только с устройством самих органов власти, но и с обоснованностью совершения этими органами отдельных действий, принятия решений по ряду вопросов, с определением целевого характера расходов соответствующих бюджетов.

В связи с этим особую актуальность приобретает научное исследование текста комментируемого Закона и его взаимосвязи с иными нормативными правовыми актами. Кроме того, предложенный комментарий имеет практическую ценность, как для сотрудников органов государственной власти, так и для представителей органов местного самоуправления, а также для населения, так как дает возможность изучить не только принципы формирования соответствующих органов, но и их компетенции по конкретным вопросам.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящем Федеральном законе термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.

Комментарий к преамбуле

1. Преамбулой к комментируемому Закону закрепляется самостоятельность субъектов РФ в вопросах определения системы органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Данная норма основана на ч.1 ст.77 Конституции РФ, в соответствии с которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, и фактически воспроизводит ее.

Таким образом, самостоятельность субъектов РФ при определении системы органов государственной власти субъектов РФ ограничивается пределами комментируемого Закона, устанавливающего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, единые для всех субъектов РФ. Следует отметить, что анализ вносимых в комментируемый Закон изменений показывает тенденцию к все более детальной регламентации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ на федеральном уровне.

2. Абзацем вторым преамбулы закрепляется законодательная основа деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В частности, устанавливается, что образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются:

а) федеральными конституционными законами, например:

- Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации";

- Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 года N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006 года N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 года N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 года N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации");

- Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации");

б) комментируемым Законом;

в) иными федеральными законами, например:

- Бюджетным кодексом РФ;

- Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - ФЗ "О политических партиях");

- Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

- Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

- иными отраслевыми федеральными законами, устанавливающими полномочия органов государственной власти субъектов РФ;

в) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, например:

- Конституцией Республики Адыгея от 10 марта 1995 года;

- Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия (принято Конституционным Собранием РК - ХТ 5 апреля 1994 года);

- Уставом Нижегородской области от 30 декабря 2005 года N 219-З и др.

3. В целях единообразного толкования и применения терминологии, в абзаце третьем преамбулы особо оговаривается, что комментируемом Законе термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются конституционные принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ. К ним относятся принципы:

1) государственной и территориальной целостности РФ.

Под государственной целостностью РФ понимается конституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Государственную целостность РФ характеризуют территориальная целостность и политическая целостность, или политическое (государственное) единство страны.

URL: http://slovari.yandex.ru/.

Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ отражает понятие "территориальная целостность" в положениях ч.3 ст.4, где указано, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Как справедливо полагает Б.С.Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении РФ целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ. Последний выражен в следующих положениях:

- в юридической невозможности уступки РФ, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам;

- в запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности РФ;

- в обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности;

- в невозможности выхода субъекта РФ из ее состава;

- в возможности "федеральной интервенции" в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ.

Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность РФ: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. N 10.

Важной гарантией территориальной целостности России является сосредоточение решения всех вопросов определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т.п. в исключительном ведении федеральных органов власти. К этому необходимо добавить включение в их ведение вопросов войны и мира, обороны и безопасности, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также внешней политики и международных отношений, международных договоров и внешнеэкономических отношений России и др. (ст.71 Конституции РФ).

Политическую целостность характеризует единство государственной власти. Целостность федеративного государства невозможна, если нет политической целостности (государственного единства) на всей его территории. Политическая целостность, в свою очередь, обеспечивается равенством всех граждан перед законом и судом (ч.1 ст.19 Конституции РФ); закреплением единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения (ч.1 ст.6 Конституции РФ); определением в качестве единого на всей территории государственного языка РФ - русского языка (ч.1 ст.68 Конституции РФ) и др.;

URL: http://slovari.yandex.ru/.

2) распространения суверенитета РФ на всю ее территорию.

Данный принцип воспроизводит положение ч.1 ст.4 Конституции РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П указывается, что суверенитет, предполагающий по смыслу ст.3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является гарантией жизнеспособности РФ как государства, возможности обеспечить дальнейшее его развитие;

3) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов (не только федеральный, но и актов субъектов РФ), и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества.

Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ // Журнал российского права. 2008. N 2.

Указанный принцип закреплен ч.2 ст.4 Конституции РФ. Развитием данного положения служит ч.5 ст.76 Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Данный принцип гарантирует целостность и единство правового поля государства, определяет единое направление развития нормотворчества субъектов РФ;

4) единства системы государственной власти.

Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений:

а) единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ, "государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти". Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст.10 Конституции: "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов;

б) соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, обозначенным в Конституции РФ. То есть:

- для осуществления законодательной деятельности создается представительный орган государственной власти;

- исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти;

- что касается судебной власти, она в целом устанавливается федеральным конституционным законом.

Не должны создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем более - судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ;

в) единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собрания, назначение президентов или глав исполнительной власти, установление численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в зависимости от численности избирателей);

г) наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.;

д) характер взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, осуществляя свои полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке;

Фомиченко М.П. Единство системы государственной власти РФ // URL: http://www.ni-journal.ru/archive/dc347408/n1_2002/9704ed3a/fd9b0c6b/?prin t=1.

5) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Данный принцип основан на ст.10 Конституции РФ, которой закреплено, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства и закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для РФ в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, предполагает невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений (см. постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года N 2-П, от 19 мая 1998 года N 15-П);

6) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данный принцип основывается на положениях ст.71-73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения между РФ и субъектами РФ;

7) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.

Статьей 73 Конституции РФ закреплено, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти;

8) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Как закреплено в ст.12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данный принцип предполагает самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исключает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, обуславливает пределы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти (в т.ч. и при осуществлении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Органы государственной власти как федерального, так и регионального уровня не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления, в т.ч. устанавливать дополнительные полномочия.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи на органы государственной власти субъектов РФ возлагается обязанность обеспечить реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии с ч.3 ст.3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Право граждан на управление делами государства через своих представителей реализуется путем осуществления деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избранных на прямых, свободных, периодических выборах.

В целях реализации указанной обязанности органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, закрепляющие периодичность проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, устанавливающие порядок проведения выборов и референдумов, статус, полномочия и порядок осуществления деятельности органами государственной власти субъектов РФ, порядок реализации гражданами своих гражданских инициатив.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи органы государственной власти субъекта РФ обязаны содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления закреплены в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и включают в себя:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Кроме того, содействие развитию местного самоуправления может обеспечиваться путем реализации региональных целевых программ, а также путем участия в реализации муниципальных программ, участия в осуществлении вопросов местного значения на условиях софинансирования и в пределах, установленных БК РФ.

4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в комментируемый Закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В частности, полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются:

а) ст.72, 73 Конституции РФ с учетом положений ст.71;

б) ст.5, 21, 26.1 комментируемого Закона;

в) отраслевыми федеральными законами (например, ст.8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", ст.8 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и др.);

г) принимаемыми в пределах указанных законодательных актов конституциями (уставами) и законами субъектов РФ (например, гл.7 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 5 июня 1995 года N 3-ЗС, ст.71, 87, 96 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года N ВС-22/15).

Соответственно, полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть изменены только путем внесения изменения в указанные нормативные правовые акты. Однако следует отметить, что данные изменения не могут быть внесены произвольно.

В частности, изменения в конституции (уставы) субъектов РФ могут быть внесены исключительно в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами. Изменения в федеральные законы могут быть внесены только в пределах, установленных ст.71-73 Конституции РФ.

На основании ст.136 Конституции РФ поправки к гл.3 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в постановлении от 31 октября 1995 года N 12-П, из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ вытекает, что поправки принимаются в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Положение ст.136 Конституции РФ о том, что поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст.108 (ч.2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ; кроме того, должно быть соблюдено положение ст.134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Более детально положения ст.136 Конституции РФ раскрываются Федеральным законом от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

5. В соответствии с п.5 комментируемой статьи разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется:

1) Конституцией РФ, положения которой являются основами конституционного строя, составляют первичную нормативную базу для всей системы нормативных актов РФ;

2) Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, учитывающими особенности отдельных субъектов РФ. При этом законодателем особо оговаривается, что указанные договора могут заключаться исключительно в соответствии с Конституцией РФ.

Как отмечает М.В.Баглай: "Договор в отечественном конституционном праве - явление нетрадиционное, но он все больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы". В сфере совместного ведения не один раз предпринимались попытки регулирования отношений между РФ и ее субъектами с помощью договоров и соглашений, хотя и не всегда они имели положительный результат.

Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997. N 12.

Следует отметить, что немаловажную роль в становлении договорного регулирования федеративных отношений сыграл Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года и включающий в себя:

а) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. Здесь важно учитывать позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в определении от 6 декабря 2001 года N 249-О, в соответствии с которой положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ;

б) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ);

в) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ;

г) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ);

д) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ.

Примерами иных договоров может служить Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 199-ФЗ "Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" и др.

По мнению ученых, роль договоров определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;

3) федеральными законами, которые являясь нормативными правовыми актами общего действия, регулирующими те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяют права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляют разграничение этих полномочий (см. постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года N 1-П).

При этом, по мнению Т.В.Бережной, Конституция РФ и федеральные законы относятся к такой форме правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий как нормативные правовые акты, а Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий - к нормативным договорам.

Бережная Т.В. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ: конституционно-правовое исследование: Диссертация, 2002. Омск: РГБ, 2006.

Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются ст.26.7 комментируемого Закона.

При этом учеными под разграничением понимается разделение, обозначение границ. Разграничение предметов ведения - это проведение линии границ между тремя сферами ведения: предметом ведения России, предметом совместного ведения России и ее субъектов и предметом ведения субъектов России.

Тихомирова Л.А. Правовые формы регулирования отношений РФ и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям. Российская юстиция. 2010. N 12.

6. Пунктом 6 комментируемой статьи федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право в соответствии с Конституцией РФ и по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, комментируемому Закону и другим федеральным законам.

Данная норма воспроизводит положение ч.2 ст.78 Конституции РФ. Принципы и порядок заключения указанных соглашений устанавливаются ст.26.8 комментируемого Закона.

Комментарий к статье 2. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Рассматриваемой статьей устанавливается система органов государственной власти субъекта РФ.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:

- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

- высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

- иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

В соответствии со ст.77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Конституционным принципом формирования системы органов государственной власти субъектов РФ является принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную в соответствии со ст.10 Конституции РФ.

Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ закреплены комментируемым Законом.

В частности, комментируемой статьей фактически отображается конституционный принцип - принцип разделения властей. Центральным тезисом указанной политики служила правовая позиция, изложенная в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года N 2-П: "Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти".

Романовская О.В. организация государственной власти в субъектах РФ в решениях ВС РФ // Реформы и право. 2009. N 2.

Законодательная власть в субъекте РФ представлена законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, исполнительная власть - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом, наличие указанных элементов системы органов государственной власти субъекта РФ является строго обязательным.

Следует отметить, что комментируемая статья прямо не указывает на наличие в системе органов государственной власти субъекта РФ судебной власти. Данная позиция законодателя обусловлена, прежде всего, тем, что судебная система в РФ является единой, судебная устанавливается Конституцией РФ и ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ч.3 ст.118 Конституции РФ). Таким образом, самостоятельное регулирование субъектом РФ организации деятельности судебной власти на территории субъекта законодательством не предусмотрено.

При этом формулировка комментируемой статьи, предусматривающая наличие в системе органов государственной власти субъектов РФ иных органов государственной власти помимо законодательных (представительных) и исполнительных, позволяет сделать вывод, что такими органами могут являться в т.ч. и суды субъектов РФ.

Кроме того, в рамках единой судебной системы ч.4 ст.4 ФКЗ "О судебной системе" выделяются суды субъектов РФ, к которым относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Следовательно, конституционные (уставные) суды и мировые судьи действуют на основе Конституции РФ и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта РФ, не входящей в судебную систему РФ (определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 года N 103-О).

С учетом федерального регулирования субъекты РФ самостоятельно определяют порядок организации и деятельности этих судов.

В частности, в соответствии с ч.1 ст.27 ФКЗ "О судебной системе" конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. При этом, исходя из позиции КС РФ, выраженной в определении от 6 марта 2003 года N 103-О ч.1 ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию КС РФ, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта РФ. При этом из Конституции РФ и указанного Федерального конституционного закона, других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации образованы и реально функционируют 13 конституционных судов и 3 уставных суда.

Хаптаев А.Р. О статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7.

По мнению Гончарова В.В., система взаимных сдержек и противовесов исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов РФ будет неполной без усиления влияния судебной ветви власти. В связи с этим он предлагает закрепить на федеральном уровне обязанность в регионах создавать конституционные (уставные) суды, приняв Федеральный закон "О конституционных (уставных) судах в субъектах Российской Федерации". Деятельность конституционных (уставных) судов в регионах позволит, с одной стороны, эффективно и своевременно разрешать возникающие противоречия между исполнительной и законодательной ветвями власти в регионе, а с другой стороны, будет препятствовать попыткам доминирования более мощной системы исполнительной власти в балансе властей в субъектах РФ.

Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах РФ: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. 2010. N 3.

Мировые судьи, в соответствии с ч.3 ст.1 ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", относятся к судам общей юрисдикции субъектов РФ. Полномочия субъектов РФ по организации деятельности мировых судей устанавливается указанным Федеральным конституционным законом.

2. Кроме того, на основании комментируемой статьи конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В тексте комментируемого Закона используется словосочетание "высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)", что дает основания относить его к органам исполнительной власти. Руководство, однако, не означает организационного соединения этих органов, отнесение их к единой государственно-правовой системе.

Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта РФ // Общество и право, 2010 год N 2.

Используя указанное словосочетание, законодатель предоставил субъекту РФ право самостоятельно определять положение высшего должностного лица в системе органов субъекта РФ. В частности, высшее должностное лицо может:

а) являться обособленным органом государственной власти, не входящим ни в одну из ветвей власти субъекта РФ (аналогично должности Президента РФ) (такая модель действует, например, в Калининградской области);

б) замещать одновременно должности высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (такая модель действует, например, в Приморском крае, Пензенской области, Тюменской области, Брянской области и др.).

Комментарий к статье 2.1. Государственные должности субъектов Российской Федерации

1. Понятие "государственные должности субъектов Российской Федерации" раскрывается в ст.1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Под ними понимаются должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные должности субъекта Российской Федерации замещаются путем избрания или назначения на соответствующую государственную должность в порядке, определенном, как правило, уставом (конституцией) и специальным законом субъекта Российской Федерации. Например, в Саратовской области - в порядке, определенном Уставом (Основным законом) Саратовской области, Законом Саратовской области от 30 марта 2007 года N 51-ЗСО "О государственных должностях Саратовской области".

Пункт первый комментируемой статьи относит к полномочиям Президента Российской Федерации определять перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. Понятие "типовые государственные должности" подразумевает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая на своем уровне нормативные правовые акты, определяющие перечень государственных должностей соответствующего субъекта, должны взять за образец данный перечень. Однако это не означает, что этот перечень является строго обязательным. Наоборот, он выполняет две функции. С одной стороны, дает образец и способствует единообразию построения структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации. С другой стороны, дает возможность субъектам Российской Федерации учитывать особенности, исторические, национальные и иные традиции своего региона.

В Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 приведен следующий перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации:

1) первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

2) член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

3) председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

4) первый заместитель, заместитель председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

5) председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

6) депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

7) председатель конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

8) заместитель председателя конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

9) судья конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

10) председатель избирательной комиссии субъекта РФ;

11) заместитель председателя избирательной комиссии субъекта РФ;

12) секретарь избирательной комиссии субъекта РФ;

13) член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса;

14) председатель, заместитель председателя контрольно-счетного органа субъекта РФ;

15) аудитор (член) контрольно-счетного органа субъекта РФ;

16) уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте РФ;

17) мировой судья.

Согласно примечанию к данному перечню следующие должности могут учреждаться законодательством субъекта РФ:

- председатель конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

- заместитель председателя конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

- судья конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

- уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте РФ.

В регионах встречается множество государственных должностей, которые не указаны в названном указе Президента РФ, или имеют функции, аналогичные тем государственным должностям, которые перечислены в указе, но при этом имеют другие названия.

Например, в Саратовской области учреждена государственная должность управляющего делами Правительства области. Управляющий является членом высшего исполнительного органа государственной власти Саратовской области. При этом само понятие "управляющий делами" в Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 отсутствует. По статусу управляющий делами равен заместителю Председателя Правительства области.

В Курской области в перечне государственных должностей прямо прописано, что управляющий делами является заместителем Председателя Правительства области. Аналогичная должность встречается далеко не во всех субъектах РФ.

То же можно сказать и об уполномоченном по правам ребенка. Например, в Ставропольском крае, Тюменской области такая должность отсутствует, а в Пензенской области Уполномоченный по правам ребенка в Пензенской области является заместителем Уполномоченного по правам человека в Пензенской области.

Такая должность как уполномоченный по правам коренных малочисленных народов и вовсе на практике отсутствует в регионах. Как правило, функции уполномоченного по правам коренных малочисленных народов выполняет одно из министерств или ведомств исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо Уполномоченный по правам человека в соответствующем субъекте.

Например, Уполномоченный по правам человека в Республике Тыва осуществляет деятельность по обеспечению защиты прав национальных меньшинств, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.

В Ростовской области учреждена должность руководителя Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области.

В субъектах РФ могут учреждаться должности и вовсе отсутствующие в перечне, утвержденном Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381.

Кроме того, судебная практика говорит о том, что комментируемый Закон не содержит императивных норм, которые бы обязывали в законе субъекта Российской Федерации перечислять требования к количественному составу членов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и устанавливать конкретный перечень должностей данного органа (см. подробнее определение Верховного Суда РФ от 20 октября 2010 года N 63-Г10-8).

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает ограничения для лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, в т.ч. и депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. На лиц, замещающих государственные должности, за исключением мировых судей, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

В частности, лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ, запрещается:

- открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

- замещать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами, а также муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Указанные запреты относятся к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ как на постоянной, так и не на постоянной основе.

Помимо этого, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

- замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

- быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

- использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность субъекта РФ;

- получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью субъекта Российской Федерации и передаются по акту в соответствующий государственный орган. Лицо, замещавшее государственную должность субъекта РФ, сдавшее подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;

- принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

- выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренностям государственных органов субъектов РФ, государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

- разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Кроме того, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, обязаны представлять:

- сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей;

- сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Ограничения в отношении мировых судей содержатся в Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации". Комментируемый Закон на судебную власть, к которой относятся мировые судьи, не распространяется.

Следует отметить, что комментируемая статья была введена Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Статья 2.1 комментируемого Закона является одним из воплощений норм Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ (ст.6), определяющих, например, такие меры по профилактике коррупции как:

- предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

- установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Также комментируемая статья призвана воплощать в жизнь некоторые основные направления деятельности государственных органов (перечисленные в ст.7 ФЗ от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ) по повышению эффективности противодействия коррупции:

- совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

- введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

- унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Комментарий к статье 3. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства

1. Комментируемая статья раскрывает характер отношений различных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ с высшим по юридической силе нормативным правовым документом Российской Федерации - Конституцией РФ и следующими после федеральных конституционных законов по юридической силе (на территории Российской Федерации) нормативными правовыми актами - федеральными законами.

Исходя из конституционных принципов государственной целостности и единства системы государственной власти, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено п.2 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Пунктом 1 того же раздела закреплен приоритет положений Конституции РФ и перед положениями Федеративного договора, заключенного до момента принятия Конституции РФ (Москва, 31 марта 1992 года):

1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъекта РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч.3 ст.11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, а потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, ч.3 ст.3 и п.1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ (см. определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 года N 249-О).

В связи с этим необходимо учесть, что Федеративный договор в части, касающейся взаимоотношений Российской Федерации с республиками в составе Российской Федерации, предусматривал, что республики обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Федеративным договором (п.1 ст.III). В отличие от этого в ст.73 Конституции РФ применительно не только к республикам, но и ко всем другим субъектам РФ закреплено, что они обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Другими словами, властные полномочий субъектов РФ в сфере их ведения закреплены "по остаточному принципу", без раскрытия содержания этих полномочий.

В соответствии со ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

- федеральное устройство и территория Российской Федерации;

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

- федеральная государственная собственность и управление ею;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития и др.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в соответствии со ст.72 Конституции РФ находятся:

- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др.

Установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ не могут:

- передаваться;

- исключаться;

- иным образом перераспределяться.

Перераспределение предметов ведения иным образом может выражаться в переименовании предметов ведения, их объединении или, наоборот, в расщеплении предметов ведения на несколько мелких вопреки Конституции РФ.

Передача, исключение или иное перераспределение установленных Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ возможны только одним способ - внесением изменений в Конституцию РФ в порядке, предусмотренном ст.134, 136 Конституции РФ.

Положения комментируемой статьи также указывают:

- на разницу в юридической силе между федеральными законами и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

- на способ разрешения коллизий между нормативными правовыми актами различной юридической силы.

В случае противоречия Конституции РФ положений иных нормативных правовых актов, изданных в Российской Федерации в сфере предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения или ведения субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации в сфере предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения или ведения субъектов РФ, действует федеральный закон, поскольку он обладает более высокой юридической силой.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, но вместе с тем опираются на комментируемый Закон, общие принципы российского законодательства и очень часто дублируют положения федерального законодательства, а до принятия некоторых законов на региональном уровне применяют федеральные нормативные правовые акты. Зачастую субъекты РФ не спешат принимать, а иногда и по объективным причинам не принимают на своем уровне закон, находящийся вне пределов ведения федерального уровня законодательства. Надо иметь в виду, что, заполняя пробелы в региональном законодательстве федеральными законами, регулирующими аналогичные правоотношения на федеральном уровне, субъекты РФ нисколько не упрощают правоприменительную практику, а, наоборот, сами себя лишают возможности решать региональные вопросы с учетом специфики своих края, области и т.д.

2. В том случае если на федеральном уровне не принят соответствующий закон по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъект РФ правомочен на своем уровне принять закон, заполняющий пробел в федеральном законодательстве. Когда по данному предмету ведения будет принят федеральный закон, региональный закон должен будет приведен в соответствие с ним в течение трех месяцев.

3. Пункт 3 комментируемой статьи диктует органам государственной власти субъекта РФ правило поведения в том случае, когда возникает сомнение в соответствии федерального закона Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти - положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В этом случае органам государственной власти субъекта РФ предписано обратиться в суд. В судебном порядке разрешается спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий.

В компетенцию Конституционного Суда РФ входят дела о соответствии Конституции РФ:

- федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

- договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ (ст.125 Конституции РФ).

В компетенцию судов общей юрисдикции входит рассмотрение дел по заявлениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также высших должностных лиц субъектов и других органов о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч.2 ст.251 ГПК РФ).

До вступления в силу решения суда по вышеуказанным вопросам нормативные акты, которые оспариваются органами государственной власти субъекта РФ действуют в своей исходной редакции. По этой причине любой нормативный правовой акт, принятый на региональном уровне и противоречащий оспариваемым нормативным правовым актам будет считаться принятым незаконно.

Комментарий к статье 3.1. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментируемая статья устанавливает общие положения об ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Законодатель предусматривает наступление ответственности органов государственной власти в двух случаях.

Во-первых, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Во-вторых, исходя из установленной обязанности обеспечить соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) органами государственной власти субъектов РФ конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности, указанные органы несут ответственность за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

При этом во втором случае наличие причинно-следственной связи между принятием органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, и массовыми и грубыми нарушениями прав и свобод человека и гражданина, угрозой единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ строго обязательно.

Следует отметить, что законодатель не определил орган, уполномоченный устанавливать указанную причинно-следственную связь, однако, представляется, что таким органом должен являться суд. Данная позиция подтверждается выводами КС РФ о том, что применение к органам государственной власти субъектов РФ ответственности обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ (см. постановление КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П).

Комментируемым Законом установлена ответственность:

- законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (см. п.2, п.4 ст.10, п.1 ст.27);

- высшего должностного лица субъекта РФ (см. п."г" п.1, п.2 ст.19, п.1 ст.27, ст.29, ст.29.1);

- должностных лиц и органов исполнительной власти субъекта РФ (см. п.1 ст.27, ст.29, ст.29.1).

Комментарий к главе II. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 4. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящей статьей устанавливаются основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является одним из ключевых элементов системы органов государственной власти субъекта РФ. Его наличие является строго обязательным.

Законодательные органы субъектов РФ олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей конституционной природе. Такая их сущность предопределена конституционным принципом народовластия, допускающим его представительную форму (ч.2 ст.3 Конституции РФ). С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций.

Вороков Р.В. Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический мир. 2008. N 10.

Исходя из этого, п.1 комментируемой статьи закрепляется положение о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.

Понятие "постоянно действующий" означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. В то же время, на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются скорее исключением из правила. В указанных случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для скорейшего устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов).

Вместе с тем, понятие "постоянно действующий" не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не меняется.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, т.к. отражает реальные политические предпочтения избирателей.

Кроме того, комментируемой нормой закрепляется основная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - он является высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. То есть, никакой другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен правом принимать законодательные акты субъекта РФ, никакой другой орган не праве подменять законодательную функцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты иных государственных органов должны соответствовать законодательным актам, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его компетенции.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи регулируются вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

На сегодняшний день вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ комментируемой нормой отнесены исключительно к компетенции субъекта РФ.

В частности установлено, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Следует отметить, что субъекты РФ весьма разнообразно подошли к вопросу наименования своих законодательных (представительных) органов. Так, например, среди наименований законодательных (представительных) органов субъектов РФ можно было встретить следующие наименования:

- Дума, областная Дума (Московская область, Тюменская область, Калининградская область, Тульская область, Рязанская область, Ставропольский край, Ярославская область, Мурманская область, Новгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Брянская область, Сахалинская область, Ивановская область, Костромская область, Курганская область, Астраханская область, Саратовская область, Смоленская область, Белгородская область, Курская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Тамбовская область, Ханты-Мансийский автономный округ);

- Законодательное Собрание (г.Санкт-Петербург, Ленинградская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калужская область, Новосибирская область, Свердловская область, Владимирская область, Ульяновская область, Амурская область, Вологодская область, Красноярский край, Омская область, Челябинская область, Краснодарский край, Ростовская область, Нижегородская область, Кировская область, Забайкальский край, Камчатский край, Пермский край, Оренбургская область, Иркутская область, Еврейская автономная область, Тверская область, Республика Карелия, Республика Адыгея);

- Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область);

- Собрание депутатов (Архангельская область, Псковская область, Ненецкий автономный округ);

- Совет народных депутатов (Орловская область, Кемеровская область);

- Областной Совет (Липецкая область);

- Губернская Дума (Самарская область);

- Государственная Дума (Ямало-Ненецкий автономный округ);

- Верховный Совет (Удмуртская Республика, Республика Коми, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Республика Северная Осетия);

- Государственный Совет (Чувашская Республика, Республика Татарстан);

- Государственное Собрание (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Алтай);

- Народное Собрание (Карачаево-Черкесская Республика, республика Ингушетия);

- Парламент (Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика);

- Конституционное Собрание (Республика Мордовия, Республика Дагестан, Республика Калмыкия);

- Верховный Хурал (парламент) (Республика Тыва).

Федеральным законом от 23 декабря 2010 года N 376-ФЗ в комментируемую статью были внесены изменения, обусловленные необходимостью исключения дублирования в наименовании законодательного (представительного) органа наименований федеральных органов государственной власти.

Указанный Федеральный закон вступил в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования (он был опубликован в "Российской газете" от 27 декабря 2010 года) - с 26 июня 2011 года.

В соответствии с положениями п.2 комментируемой статьи наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Анализ указанных изменений позволяет сделать вывод, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не может иметь, например, такое наименование, как "Государственная Дума".

3. Пунктом 3 комментируемой статьи регулируются вопросы численного состава законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Установление числа депутатов в законодательном (представительном) органе комментируемая статья относит к исключительной компетенции субъекта РФ без каких-либо ограничений. Законодателем закрепляется единственное требование, в соответствии с которым число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должно быть установлено высшим законодательным актом субъекта РФ - конституцией (уставом) субъекта РФ.

Следует отметить, что комментируемая норма претерпела существенные изменения, внесенные Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 42-ФЗ, которые установили зависимость числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта РФ. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс.человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн.человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн.человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн.человек.

Внесение данных изменений обусловлено необходимостью унифицировать численность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, и направлено на реализацию положения послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года.

Указанные изменения приобрели юридическую силу с 1 августа 2011 года. При этом следует отметить, что Конституции (уставы) субъектов РФ, нормы которых о числе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствуют названным положениям (т.е. установленной численности избирателей), должны были быть приведены в соответствие с этими положениями не позднее 1 сентября 2011 года, а соответственно этому, изменению подлежит и численность депутатов.

Так, в частности, в восьми субъектах РФ (республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской республиках) ранее число депутатов превышало их максимальное значение, предусмотренное указанными изменениями для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляло 162 депутата, необходимо было сократить как минимум 112 мандатов.

В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) ранее число депутатов было меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

4. В соответствии с положениями п.3.1, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 42-ФЗ, с 1 августа 2011 года действуют переходные положения в целях применения требований к численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Суть этих положений сводится к следующему.

Во-первых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате увеличения численности избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта РФ, установленное число депутатов окажется меньше их минимального числа, предусмотренного подп."б", "в" или "г" п.3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с увеличившейся численностью избирателей. Указанное соотношение должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение 18 календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт увеличения численности избирателей).

Во-вторых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате уменьшения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, установленное число депутатов окажется больше их максимального числа, предусмотренного подпунктом "а", "б" или "в" п.3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с уменьшившейся численностью избирателей. Такое соотношение также должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт уменьшения численности избирателей).

В-третьих, численность избирателей, зарегистрированных на территории РФ, определяется на основании данных регистрации (учета) избирателей, участников референдума, осуществляемой в соответствии со ст.16 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

В соответствии с ч.10 ст.16 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в РФ и за пределами территории РФ избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием Государственной автоматизированной системы "Выборы" на основании данных, представленных в избирательную комиссию субъекта РФ:

Кроме того, п.3.1 комментируемой статьи устанавливается порядок внесения законопроекта и принятия закона субъекта РФ о приведении численности законодательного (представительного) орган государственной власти субъекта в соответствие с установленными требованиями.

В частности, исходя из степени важности документа, проект закона субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, может быть внесен в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ только высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Помимо этого, законодатель установил сроки внесения законопроекта - не позднее чем через сорок пять дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Установление сроков внесения законопроекта позволит избежать искусственного затягивания процесса приведения числа депутатов законодательного (представительного) органа в соответствие с требованиями федерального законодательства, особенно в случае необходимости значительного уменьшения указанного числа депутатов.

В целях обеспечения возможности соблюдения установленных сроков назначения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закон субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, должен вступить в силу не позднее чем через восемьдесят дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Таким образом, на рассмотрение законопроекта законодательным (представительным) органом отводится не менее 35 дней, что позволяет не созывать внеочередное заседание.

5. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируется порядок формирования депутатского корпуса.

Законодатель обязывает при формировании законодательного (представительного) органа использовать смешанную избирательную систему: не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Данная норма была введена Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 107-ФЗ. С одной стороны, это требование повысило роль политических партий в регионах, стимулирует их развитие не только в центре страны, но и на всей ее территории. С другой - депутаты, избранные по пропорциональной системе, не "привязаны" к какому-либо избирательному округу, имеют крайне низкую связь с избирателями, что затрудняет их взаимодействие.

Порядок формирования избирательными объединениями списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в составе указанных списков кандидатов, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты.

В целях недопущения использования избирательного объединения лишь как способа быть избранным в законодательный (представительный) орган, законодатель установил обязанность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избранных в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входить в депутатские объединения (во фракции). Данная обязанность не распространяется на депутатов, чье членство во фракции было прекращено в связи с ликвидацией или реорганизацией политической партии, в составе списка кандидатов в депутаты которой они были избраны.

Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Кроме того, во фракции могут входить также:

- депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

- депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Помимо фракций, в законодательном (представительном) органе могут создаваться и депутатские объединения, не являющиеся фракциями. Указанные депутатские объединения могут образовываться:

- депутатами, избранными по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

- депутатами, избранными в составе списков кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- депутатами, избранными в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Например, см. гл.5 Регламента Самарской Губернской Думы, утвержденной постановлением Самарской Губернской Думы от 25 ноября 2003 года N 840.

Кроме того, устанавливаются гарантии равенства депутата, избранного в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которому наравне с представителями фракций должны предоставляться право предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, права на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации указанных прав также устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Обратим внимание, что Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" признан утратившим силу по истечении четырех лет после дня вступления в силу ФЗ от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ.

6. Пунктом 4.1 комментируемой статьи регулируются вопросы деятельности фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, если такая деятельность была прекращена в течение одного созыва.

В этом случае деятельность указанной фракции, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи (т.е. записи о ликвидации политической партии либо о ее реорганизации).

В случае прекращения деятельности политической партии, списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в связи с ее ликвидацией или реорганизацией депутат, избранный в составе списка кандидатов такой политической партии, утрачивает права, предоставленные ему наравне с представителями фракций, со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи. То есть, такой депутат формально не лишается депутатского мандата, однако лишается прав предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, прав на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

С этого дня такой депутат вправе входить в ту или иную фракцию при условии вступления в соответствующую политическую партию.

7. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается максимально возможный срок полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который составляет 5 лет. При этом в пределах указанного пятилетнего срока субъект РФ вправе самостоятельно установить и иной, отличный от пятилетнего, срок полномочий депутата.

Представляется, что устанавливать срок депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ менее двух лет нецелесообразно.

Срок полномочий депутатов подавляющего большинства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет.

8. В соответствии с п.6 комментируемой статьи число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ самостоятельно, исходя из экономической и организационной целесообразности.

При этом, учитывая, что комментируемая норма каких-либо условий для установления числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, данное число может быть установлено как в абсолютном выражении (с указанием конкретного числа депутатов), так и в относительном (например, путем указания процентного отношения к установленному числу депутатов).

Регламентирование числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, на уровне конституции (устава) или закона субъекта РФ призвано гарантировать равный статус депутатов и их равное влияние на принятие решений, а также обеспечить всем депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ равные возможности по осуществлению депутатских полномочий. Закрепление в законе субъекта РФ соответствующих правовых оснований и процедур деятельности парламента, в том числе процедуры решения вопросов, касающихся депутатов, работающих на профессиональной основе, служит гарантией реализации конституционных принципов народного представительства (ст.3, ч.2; ст.32, ч.1 Конституции РФ), исключает принятие по данным вопросам произвольных решений.

Установление законом субъекта РФ численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не только является дополнительной правовой гарантией статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, но и обеспечивает самостоятельность деятельности указанного органа в целом (см. определение КС РФ от 7 октября 2005 года N 341-О).

9. Пунктом 7 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделяется правами юридического лица.

В соответствии с п.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены п.2 и 3 ст.48 ГК РФ.

В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.

Согласно первому подходу законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако, вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц, законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ, создаются, прежде всего, в целях осуществления законодательной власти в субъекте РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.

В частности, по мнению А. Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - элемент механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства.

Порядок создания, наделения властными полномочиями и функционирования органа государственной власти должен быть определен соответствующими нормативными правовыми актами. Орган власти должен обладать самостоятельностью в пределах выполнения присущих только ему задач и функций. Орган власти имеет свою структуру и материальную базу, финансовые средства, источник финансирования. Перечисленные признаки похожи на аналогичные для субъектов гражданского права - юридических лиц.

К особым отличиям возможностей субъекта публичного права от возможностей субъекта гражданского права можно отнести следующие:

- субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом;

- реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств;

- материально-техническое, информационное или иное обеспечение деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники.

Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.

Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.

По мнению ученых в области публичного права понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи создано главным образом на основе анализа частно-правовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров - глав муниципальных образований.

Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6.

Это юридические лица особого рода - занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:

1) принципиально разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах;

2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. Как отмечалось, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеет весьма отдаленное отношение, не касается его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;

3) по-разному обстоит дело с собственностью и имуществом юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;

4) у юридических лиц публичного и частного права существует разный характер связи с публичной властью. Юридическое лицо частного права отделено от публично-властных отношений, оно не участвует в их формировании, его сфера - хозяйственная деятельность, результатом которой является прибыль. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня (государства, субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования и др.), они прикосновенны к публичной власти;

5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустанавливающими правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;

6) права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий. Не случайно в законах, регулирующих положение публично-правовых образований, говорится не отдельно о правах и обязанностях, а о предметах ведения, компетенции;

7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;

8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы РФ, субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;

9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права.

10) неодинаковы характер и формы ответственности.

Там же.

Кроме того, в соответствии с комментируемой статьей обязательным является наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом, законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.

В соответствии с ч.2 ст.4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 года N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

То есть, органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако, учитывая, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати с изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем, следует учитывать судебную практику, согласно которой органы государственной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен Герб РФ, а иные случаи использования Государственного Герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-20).

10. На основании п.8 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Как правило, организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа осуществляется его аппаратом. При этом, аппарат законодательного (представительного) органа не наделяется властными полномочиями по отношению к каким бы то ни было органам, организациям, должностным лицам и гражданам, а служит исключительно в целях обеспечения деятельности указанного органа.

Структура и численный состав аппарата определяется законодательным (представительным) органом самостоятельно исходя из организационной необходимости и финансового обеспечения.

11. В соответствии с п.9 комментируемой статьи расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

В частности, в соответствии с п.1 ч.3 ст.21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета как функционирование (законодательных (представительных) органов государственной власти.

Данная норма закрепляет, прежде всего, финансовую независимость законодательного (представительного) органа, гарантии стабильного финансирования его деятельности.

В то же время, законодатель установил четкие границы использования законодательным (представительным) органом бюджетных средств. В частности, запрет на управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта РФ в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта РФ (за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и (или) депутатов). При этом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта РФ не ограничиваются.

Данная норма основывается на положениях ст.153, 154 Бюджетного кодекса РФ, разграничивающих бюджетные полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным кодексом РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

12. Пунктом 10 комментируемой статьи определяется правомочность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным (т.е. вправе осуществлять свои полномочия), если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Данная норма обеспечивает легитимность деятельности законодательного (представительного) органа, в т.ч. и принятых им решений.

Следует обратить внимание, что в случае сложения депутатами своих полномочий, в результате чего в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ останется менее двух третей от установленного числа депутатов, все решения, принятые после дня сложения указанными депутатами своих полномочий, признаются недействительными и не имеют юридической силы. Данное обстоятельство не зависит от наличия вступившего в силу решения суда о признании данного состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ неправомочным.

13. Пунктом 11 комментируемой статьи устанавливается критерий признания правомочным заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется законом субъекта РФ. Таким образом, законодатель предоставил право субъекту РФ самостоятельно определять условия признания законодательного (представительного) органа правомочным.

Единственным условием, закрепленным комментируемой нормой, является условие, при котором заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.

Предполагается, что данное требование позволит обеспечить выражение мнения большинства при принятии законодательным (представительным) органом своих решений.

Периодичность заседаний законодательного (представительного) органа также определяется субъектом РФ самостоятельно, однако не может составлять менее одного правомочного заседания в три месяца. Установление обязанности периодически проводить заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ направлено на обеспечение гарантий эффективности, постоянства его деятельности.

14. Положения п.11.1 комментируемой статьи гарантируют сменяемость состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В частности, устанавливается обязанность проводить первое заседание вновь избранного законодательного (представительного) органа в установленный конституцией (уставом) субъекта РФ срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в правомочном составе.

Указанный тридцатидневный срок обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность работы законодательного (представительного) органа государственной власти, т.к. в соответствии с п.1 ст.8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта либо в установленных случаях - второе воскресенье октября (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва - день голосования на указанных выборах) года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов. Таким образом, в день выборов депутатов нового созыва законодательного (представительного) органа полномочия депутатов предыдущего созыва прекращаются, в связи с чем особенно важно было исключить возможность длительных перерывов в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

15. На основании п.12 комментируемой статьи по общему правилу заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются открытыми.

Исключения составляют случаи, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Как правило, субъектами устанавливается, что закрытые заседания проводятся по решению законодательного (представительного) органа. Крайне редко уточняется, по каким вопросам может приниматься такое решение. Например, ст.34 Регламента Калининградской областной Думы четвертого созыва, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 20 апреля 2006 года N 26, решение о проведении закрытого заседания принимается при необходимости обсуждения вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Комментарий к статье 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Данной статьей определяется круг основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Перечень основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается п.1 комментируемой статьи. Данный перечень не является закрытым, что позволяет в процессе развития законодательства РФ исполнять возложенные на законодательный (представительный) орган субъекта РФ полномочия без внесения изменений в комментируемую норму.

Основным полномочием законодательного (представительного) органа является законодательная деятельность. В рамках указанной деятельности законодатель выделает следующие полномочия законодательного (представительного) органа:

а) принятие конституции (устава) субъекта РФ и поправок к конституции, если иное не установлено конституцией субъекта РФ (к уставу);

б) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта РФ (в соответствии со ст.73 Конституции РФ) и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ (в соответствии со ст.72 Конституции РФ). При этом следует отметить, что перечень полномочий совместного ведения, по которым осуществляется самостоятельное законодательное регулирование субъектом РФ за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), установлен п.2 ст.26.3 комментируемого Закона.

Также законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделяется контрольным полномочием, выражающемся в заслушивании ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Данное полномочие было введено сравнительно недавно - Федеральным законом от 29 марта 2010 года N 29-ФЗ. Введение данной нормы было обусловлено наделения законодательного (представительного) органа контрольными функциями по отношению к исполнительной власти аналогично наделению контрольными функциями Государственной Думы (см. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации").

2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется перечень вопросов, по которым регулирование осуществляется исключительно путем принятия законов субъекта РФ.

Законом субъекта РФ:

а) утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

б) в пределах полномочий, определенных ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

в) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). При этом следует обратить внимание, что законодатель разделяет понятия "программа социально-экономического развития субъекта" и "долгосрочные целевые программы". Программа социально-экономического развития субъекта РФ представляет собой, прежде всего, стратегию развития субъекта РФ на плановый период, в то время как долгосрочные целевые программы являются отраслевыми (межотраслевыми) программами, содержащими конкретный перечень программных мероприятий с указанием необходимого объема финансирования. Данные различия обуславливают различный подход федерального законодателя к утверждению таких программ: комплексные программы социально-экономического развития субъекта РФ в соответствии с комментируемой нормой утверждаются законом субъекта РФ, а отраслевые долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет бюджета субъекта РФ, в соответствии с ч.1 ст.179 Бюджетного кодекса РФ утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено Налоговым кодексом РФ к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания. В соответствии со ст.14 Налогового кодекса РФ к региональным налогам относятся:

- транспортный налог;

- налог на игорный бизнес;

- налог на имущество предприятий.

Кроме того, в соответствии со ст.284 Налогового кодекса РФ частичное регулирование законами субъекта РФ допускается в отношении налога на прибыль организаций в части понижения налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ;

д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении.

В соответствии со ст.8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов РФ, в числе прочих, относятся составление и рассмотрение проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

На основании ч.3 ст.144 Бюджетного кодекса РФ бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

Статьей 26.11 комментируемого Закона устанавливается право субъекта РФ иметь свою собственность, включающую в себя имущество, необходимое для эффективного осуществления субъектом РФ своих полномочий. Являясь собственником имущества, субъект вправе управлять и распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению. Установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в т.ч.долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм, направлено на установление единых норм поведения при осуществлении каких-либо действий, связанных с собственностью субъекта РФ;

ж) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ. Примером применения данной нормы служат, в частности, Закон Республики Марий Эл от 10 января 1999 года N 110-З "Об утверждении Договора о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Марий Эл", Закон Читинской области от 21 июня 2006 года N 807-ЗЧО "Об утверждении заключения Договора между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа", Закон Карачаево-Черкесской Республики от 30 октября 1997 года N 348-XXII "Об утверждении Договора об образовании Межпарламентского Совета Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики";

з) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ. При этом, порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ устанавливается в порядке и пределах, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

и) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения.

Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) - деление территории субъектов РФ на части - административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления.

URL : http://slovo.yaxy.ru/a-kp.htm.

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы:

- система административно-территориальных единиц;

- порядок их образования и упразднения;

- отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц;

- установление и изменение границ административно-территориальных единиц;

- установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов;

- наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей;

- регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Особенно следует отметить, что понятие "административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации" не является идентичным понятию "территориальное деление местного самоуправления". Иными словами, границы административно-территориальных образований обусловлены сферой действия территориальных органов государственной власти субъекта РФ и не обязательно должны совпадать с границами муниципальных образований. Вместе с тем, на практике, для повышения эффективности деятельности территориальных органов государственной власти субъекта РФ своих полномочий, административно-территориальное деление совпадает с делением субъекта РФ на муниципальные районы и городские округа;

л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на территории субъекта РФ. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

URL: http://www.ido.rudn.ru/ffec/juris/ju21.html.

Субъекты РФ вправе устанавливать свою систему органов государственной власти (в том числе и систему органов исполнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных комментируемым Законом. Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ предполагает наличие органов исполнительной власти общей компетенции и органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции.

Как правило, органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет Министров) во главе с Президентом республики или Председателем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие формы - мэрии, правительства и т.д.).

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются, например, министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты;

м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ. Иными словами, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе регулировать законами субъекта и иные вопросы, относящиеся к полномочиям субъекта РФ (например, вопросы государственной службы, некоторые вопросы муниципальной службы, вопросы установления административной ответственности за нарушения законодательства субъекта РФ и муниципальных правовых актов и др.).

3. Пунктом 3 комментируемой статьи определяется перечень вопросов, по которым регулирование осуществляется исключительно путем принятия постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

а) принимается регламент указанного органа, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности (например, утверждаются графики проведения заседаний законодательного (представительного) органа, положения о комитетах и комиссиях, об аппарате законодательного (представительного) органа);

б) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ. Как правило, указанный порядок назначения предусматривается для высших должностных лиц субъекта РФ - вице-губернаторов, заместителей председателя правительства, реже - для министров, председателей комитетов;

в) назначаются выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо оформляется решение об избрании высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, назначается голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;

г) назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ. При этом в соответствии с п.1 ст.15 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" назначение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные указанным Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ;

д) оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В качестве примера применения данной нормы можно рассматривать постановления Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай от 31 марта 2005 года N 28-10 "О выражении недоверия Главе республики Алтай, Председателю правительства Республики Алтай М.И.Лапшину", от 4 июня 1999 года N 12-63 "О выражении недоверия членам правительства Республики Алтай", постановление Московской областной Думы от 28 декабря 2005 года N 2/164-П "О выражении недоверия Уполномоченному по правам человека в Московской области Крыжову С.Б.";

е) утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. Право на утверждение соглашения об изменении границ субъектов РФ основано на ч.3 ст.67 Конституции РФ, в соответствии с которой границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Утверждение соглашения об изменении границ субъектов РФ является по своей сути юридической фиксацией факта согласия соответствующего субъекта РФ на изменение границ;

ж) одобряется проект договора о разграничении полномочий. Право заключать договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ установлено п.1 ст.1 комментируемого Закона;

з) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (см. например, постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 9 декабря 2010 года N 191-П "О назначении Эргубаева З.В. на должность судьи Конституционного суда Республики Марий Эл", постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 28 июня 2006 года N 349 "О назначении на должность судьи Уставного суда Санкт-Петербурга");

и) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Установленный перечень вопросов, по которым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ принимается постановления, является открытым и позволяет принимать иные постановления по различным вопросам.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируются вопросы осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ.

В частности, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в установленных пределах и формах осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за:

- соблюдением и исполнением законов субъекта РФ (см., например, Закон Калужской области от 13 февраля 2006 года N 171-ОЗ "О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области");

- исполнением бюджета субъекта РФ;

- исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;

- соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

В частности, в соответствии со ст.265 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

а) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

б) текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

в) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

- получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетная палата субъекта РФ, иные органы законодательных (представительных) органов);

- вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Кроме того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи определяется порядок принятия решений двухпалатным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. На сегодняшний день законодательством субъектов не предусмотрено создание двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти.

В случае если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

а) законы субъекта РФ принимаются палатой, сформированной на выборах по смешанной избирательной системе (по аналогии с Федеральным Собранием РФ, в котором законы принимаются Государственной Думой РФ);

б) иные полномочия каждой из палат осуществляются на основании комментируемого Закона, конституции (устава) и законов субъекта РФ.

Комментарий к статье 6. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с установлением и реализации права законодательной инициативы.

Законодательной инициативой является закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона либо внести соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение либо законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя

URL: http://www.lawrf.ru/content/pravo-zakonodatelnoj-iniciativy/.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается круг субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы.

Как видно, законодатель регулирует вопрос о круге субъектов законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ на основе императивного и диспозитивного методов.

Хабибуллина Г. Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в составе РФ) // URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n9/4.

В частности, правом законодательной инициативы обязаны быть наделены:

- депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

- высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- представительные органы местного самоуправления.

Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено:

а) иным органам. Данная группа представляет наибольший интерес. Как показывает сравнительно-правовой анализ ряда конституций республик, обновленных после 1999 года, в разряд "иных органов" включаются как государственные органы РФ и соответствующие республики в составе РФ, так и структурные подразделения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Например, к "иным органам" субъектами РФ могут быть отнесены:

Там же.

- фракции, иные депутатские объединения в законодательном (представительном) органе (г.Москва, Московская области, г.Санкт-Петербург);

- комитеты и комиссии законодательного (представительного) органа (Алтайский край);

- прокуратура (прокурор) субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калининградская область, Свердловская область, Красноярский край);

- избирательная комиссия субъекта РФ (Московская область, Архангельская область, Приморский край, Тюменская область, Красноярский край, Саратовская область);

- контрольно-счетный орган субъекта РФ (Московская область, Тюменская область);

- верховный (областной, краевой) суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Свердловская область, Саратовская область);

- арбитражный суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Свердловская область, Саратовская область);

- конституционный (уставной) суд субъекта РФ (Свердловская область, Воронежская область);

- территориальное управление Министерства юстиции РФ (Хабаровский край, Тюменская область, Волгоградская область);

- территориальный орган управления Министерства РФ по налогам и сборам (Волгоградская область);

- уполномоченный по правам человека в субъекте РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Саратовская область);

- уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ (Саратовская область);

- транспортная прокуратура (Пензенская область);

- главный федеральный инспектор по субъекту РФ (Пензенская область);

- молодежный парламент при законодательном (представительном) органе (Калужская область, Томская область);

- молодежное правительство (Калужская область);

б) членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ (например, данное право предоставлено в Пензенской, Волгоградской, Нижегородской областях и др. субъектах РФ);

в) общественным объединениям, таким как, например:

- Совет (Ассоциация) муниципальных образований субъекта РФ (Московская область, Калининградская область);

- объединениям профессиональных союзов (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Красноярский край);

- общественная палата субъекта РФ (Калининградская область);

- региональное отделение общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России" (Калининградская область);

- общественные объединения (Удмуртская Республика);

- торгово-промышленная палата (Краснодарский край, Воронежская область);

- Союз сельхозтоваропроизводителей (Воронежская область);

г) гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ в рамках народной (гражданской) законодательной инициативы.

Народная (гражданская) законодательная инициатива - это форма непосредственного осуществления населением государственной власти посредством внесения проекта нового закона, отмены или изменения ранее принятых законов с целью последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня. Это разновидность коллективного обращения граждан. Однако в данном случае предметом является принятие конкретного нормативного акта. Граждане подготавливают проект акта и собирают подписи за то, чтобы именно данный проект был рассмотрен уполномоченным органом власти.

Хохлова Е.А. Народная правотворческая (законодательная) инициатива в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3.

Такая возможность предусмотрена, например, в Алтайском, Красноярском крае, г.Москве, Ярославской, Брянской, Калужской, Омской, Пензенской, Калининградской, Свердловской областях. При этом, субъектами РФ устанавливаются различные условия реализации гражданами права законодательной инициативы. В частности, в Алтайском крае право законодательной инициативы принадлежит избирателям Алтайского края в количестве не менее одного процента общего их числа, в Пензенской области - населению Пензенской области при наличии не менее 5 тысяч подписей избирателей, в Свердловской области Законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем десятью тысячами проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

Указанное предложение может быть изложено высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в письме при внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган, а также на заседании профильного комитета, комиссии, заседании законодательного (представительного) органа.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается особый порядок рассмотрения законопроектов, связанных с финансовыми затратами, а именно законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ (т.е. все законопроекты, предполагающие осуществление финансирования за счет бюджета субъекта РФ).

Указанные законопроекты рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ исключительно по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного лица.

Данная норма установлена по аналогии с ч.3 ст.104 Конституции РФ, в соответствии с которой законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Закрепление указанного положения обусловлено тем, что в соответствии с п.2 ст.21 комментируемого Закона на высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ возлагается обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ.

Заключение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее двадцати календарных дней. Двадцатидневный срок обеспечивает возможность ознакомиться с законопроектом и подготовить по нему заключение. Максимальный срок представления заключения законодателем не установлен. Представляется, что данный срок должен определяться субъектом РФ исходя из порядка организации деятельности законодательного (представительного) органа с учетом принципов своевременности и целесообразности.

Примерами применения данной нормы служит установление субъектами РФ следующих сроков представления заключения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

- 20 дней (Закон Амурской области от 13 декабря 1995 года N 40-ОЗ "Устав (Основной Закон) Амурской области");

- 21 день (Закон Архангельской области от 19 сентября 2001 года N 62-8-ОЗ "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области");

- 25 дней (Устав (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 года N 7-ОЗ);

- 30 дней (Закона г.Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы").

Комментарий к статье 7. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов

1. Рассматриваемой статьей устанавливается порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативных правовых актов.

Пунктами 1-3 комментируемой статьи установлен порядок принятия нормативных правовых актов различных видов.

Особое место среди нормативных правовых актов субъекта РФ выделяется конституции (уставу) субъекта РФ. Данный нормативный правовой акт субъекта РФ является основополагающим, устанавливающим основы конституционно-правового статуса субъекта РФ, основные принципы осуществления государственной власти в субъекте РФ.

Учитывая важность указанного нормативного правового акта, законодателем установлено, что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Следует отметить, что субъект РФ вправе устанавливать более жесткие требования к принятию конституции (устава) субъекта РФ.

Кроме того, установление более строгих требований к принятию конституции (устава) субъекта РФ исключает возможность изменения данного нормативного правового акта в угоду определенным политическим силам.

Законы субъекта РФ по общему правилу принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено комментируемым Законом.

Под установленным числом депутатов понимается число депутатов, установленное конституцией (уставом) субъекта РФ.

В отличие от законодательных актов субъекта РФ, принимаемых определенным количеством голосов от установленного числа депутатов, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено комментируемым Законом. Например, в соответствии со ст.18 комментируемого Закона решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), оформляемое постановлением, считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа.

Под числом избранных депутатов понимается число депутатов, избранных в состав законодательного (представительного) органа на прямых выборах.

2. В соответствии с п.4 комментируемой статьи проект закона субъекта РФ должен рассматриваться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях.

Как правило, при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта законодательный (представительный) орган может:

- принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

- принять или одобрить закон во втором чтении, в первом и втором чтении одновременно;

- отклонить законопроект.

Кроме того, предусматривается, что решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Именно в постановлении отражается факт принятия законопроекта (в первом чтении), закона, факт отклонения законопроекта.

Следует отметить, что субъектами РФ может предусматриваться еще одна стадия рассмотрения законопроекта - принятие законопроекта к рассмотрению. Данная стадия призвана зафиксировать начало работы законодательного (представительного) органа над законопроектом, не являясь, однако, обязательной.

3. Пунктом 5 комментируемой статьи установлен порядок принятия законов субъекта РФ двухпалатным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

В частности установлено, что если в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ требуется одобрение принятого закона субъекта РФ другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты.

В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта РФ, отклоненный закон субъекта РФ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Представляется, что под общим числом депутатов палаты следует понимать установленное конституцией (уставом) субъекта РФ для данной палаты число депутатов.

Комментарий к статье 8. Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

1. Общий порядок принятия законов субъектов РФ совпадает с порядком принятия федеральных законов. Основные моменты, установленные Конституцией РФ: законы принимаются законодательным (на уровне субъектов РФ - законодательными (представительными) органами государственной власти и направляются для подписания и обнародования высшему должностному лицу. Остальные моменты на уровне субъекта РФ устанавливаются самостоятельно конституцией (уставом) и законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Многие законы субъектов РФ, определяющие порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта РФ, дают расшифровку главным понятиям, встречающимся в соответствующем законе. Так, Закон Алтайского края от 9 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" дает определение таким понятиям как "нормативный правовой акт Алтайского края", "правотворческая деятельность", "правотворческие органы", "правотворческая процедура".

2. Конституции РФ и комментируемый Закон понятия "обнародование" понимают по-разному, что, в принципе, можно рассматривать как небольшую коллизию. По смыслу Конституции РФ понятия "подписание" и "обнародование" имеют разное значение, поскольку перечисляются в ч.1 ст.107: "Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования". По смыслу комментируемой статьи Закона обнародование - широкое понятие, включающее в себя, в том числе и понятие "подписание": "Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта".

Полагаем, что наиболее верной в рассматриваемой ситуации позицией следует признать позицию, выраженную нормами Конституции РФ. Во-первых, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, во-вторых, исходя из лексического значения, слово "подписание" означает буквальное подписание документа. То есть Президент РФ ставит свою подпись на проекте закона, тем самым подтверждая свое согласие на его принятие. Обнародование же означает придание закону гласности, то есть возможность сделать его доступным общественности для ознакомления.

В соответствие с п.2 комментируемой статьи обнародование закона может осуществляться в двух формах: путем подписания или издания специального акта.

Как и Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано обнародовать конституцию (устав), закон субъекта РФ, либо отклонить закон в определенный срок. Данный срок устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, как в случае с федеральными законами, не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта РФ действует норма, аналогичная положениям ч.3 ст.107 Конституции РФ:

- закон субъекта РФ может быть одобрен в ранее принятой редакции законодательным (представительным) органом большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

- закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ (федеральный закон подлежит подписания Президентом РФ в аналогичной ситуации в течение 7 дней).

В отношении понятия "принятый федеральный закон" постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П было дано следующее разъяснение. В понятие "принятый федеральный закон" входят:

- законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч.1, 2, 3 и 4 ст.105 Конституции РФ;

- законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч.5 ст.105 Конституции РФ;

- законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч.3 ст.107 Конституции РФ.

Любые законы на территории Российской Федерации подлежат официальному опубликованию и без него не имеют силы.

3. Конституция (устав) и закон субъекта РФ по общему правилу вступают в силу после их официального опубликования. Исключение составляют законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Они вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования, поскольку в соответствии с п.3 ст.15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии со ст.4 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ, которым определяется общий порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Естественно, что в каждом субъекте РФ свои официальные источники опубликования. Например, согласно ст.6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" официальным опубликованием Устава Воронежской области, поправок к нему, закона Воронежской области, постановления Воронежской областной Думы, указа губернатора Воронежской области, постановления правительства Воронежской области считается первая публикация их полного текста в газетах "Воронежский курьер" или "Молодой коммунар" либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru).

Законами субъекта РФ об опубликовании Конституции (устава) и закона субъекта РФ могут регламентироваться также и иные процессуальные моменты.

Например, Закон Московской области от 20 ноября 1996 года N 52/96-ОЗ "О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области" определяет порядок оформления, регистрации и хранения Устава и законов Московской области. В соответствии со ст.11 названного закона подлинник Устава, закона, принятого Думой и направляемого на подписание Губернатору Московской области, должен иметь следующие реквизиты:

- на первой странице - воспроизведение многоцветного полного герба Московской области, под ним слова "Устав Московской области" либо слова "Закон Московской области" и ниже его заголовок;

- на последней странице - слова "Принят постановлением Московской областной Думы от", далее дата и регистрационный номер постановления Думы, которым первоначально был принят Устав, закон, а также дата и регистрационный номер постановления Думы.

В соответствии со ст.22 указанного закона подлинники Устава Московской области, законов временно (в течение 10 лет) до передачи на постоянное хранение в Центральный государственный архив Московской области хранятся в Московской областной Думе.

4. В соответствии с п.6 комментируемой статьи Конституция РФ, федеральные законы, конституция (устав) и законы субъекта РФ подлежат государственной защите на территории субъекта РФ. Данная норма призвана подтвердить высокий статус федерального и регионального законодательства.

Государственная защита осуществляется, как правило, через суды: Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Комментарий к статье 9. Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящей статьей регулируются вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Таким образом, комментируемым Законом законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность самостоятельно устанавливать порядок принятия решения о самороспуске.

При этом понятие "порядок принятия решения о самороспуске" в отношении коллегиального органа, которым является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, включает в себя, в т.ч. и указание на число голосов депутатов, которое должно быть подано за это решение (кворум для принятия решения).

Как правило, в законодательстве субъектов РФ устанавливается, что решение о самороспуске законодательного (представительного) органа принимается двумя третями от установленного числа депутатов.

Как отмечено в постановлении Президиума ВС РФ от 25 декабря 2002 года N 143пв-02 принятие решения о самороспуске законодательного (представительного) органа квалифицированным большинством голосов является гарантией взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из факторов, обеспечивающих стабильность функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти;

2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

а) в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

б) в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание;

в) в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание;

3) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Указанное основание обусловлено тем, что оставшийся в неправомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не вправе принимать какие-либо решения, в т.ч. и решение о самороспуске. В данном случае установление судом факта неправомочности состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ позволяет осуществлять дальнейшие юридические действия, такие как прекращение депутатских полномочий депутатов, избранных в данный орган, не сложивших с себя полномочий, назначение досрочных выборов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

4) роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, которые предусмотрены п.4 комментируемой статьи.

2. Пунктами 2 и 2.1 комментируемой статьи устанавливаются случаи и порядок роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

По мнению КС РФ, выраженному в постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав РФ (ч.4 ст.3, ст.4 Конституции РФ).

По смыслу указанных положений Конституции РФ, такие действия органа государственной власти субъекта РФ, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном комментируемым Законом порядке согласуется с целями защиты Конституции РФ.

Следует отметить, что по смыслу комментируемой нормы достаточным основанием для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта является формальное неисполнение решения соответствующего суда о признании нормативного правового акта, принятого указанным законодательным органом, не соответствующим Конституции РФ, федеральным законам и конституции (уставу) субъекта РФ. При этом, законодатель не ставит в зависимость неисполнение решения суда и наличие негативных последствий, а также причинной связи между противоправным деянием и последствиями.

По мнению ученых, такая позиция законодателя не согласуется со ст.3.1 комментируемого Закона, в которой предусматривается ответственность органов государственной власти субъектов РФ в случае принятия ими нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства. То есть, законодатель явно непоследователен, и в противоречие этому же закону позволяет высшему должностному лицу субъекта РФ субъективно, даже в случае формального несоответствия нормативного правового акта, принять решение о роспуске законодательного органа.

Суркова И.С. Правовое регулирование роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. 2010. N 3.

Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта РФ: полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. 2004. N 3.

Вместе с тем, в постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П выражена позиция, в соответствии с которой наличие применительно к досрочному прекращению полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотрения, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения, призвано обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в связи с неисполнением судебных решений о признании его актов нарушающими Конституцию РФ и федеральные законы.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Применительно ко вновь избранному в правомочном составе законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении его полномочий в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.

Основанием роспуска в данном случае является решение суда о признании факта непроведения заседания законодательным органом субъекта РФ в течение трех месяцев. Данная норма обусловлена тем, что в случае, если по объективным или субъективным причинам законодательный орган субъекта РФ в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседание, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта РФ.

Отсутствие судебной практики по роспуску законодательных органов субъектов РФ по данным основаниям не позволяет в полной мере оценить правовые основания для признания судом факта бездействия законодательного органа субъекта РФ в течение трех месяцев подряд. Ряд ученых полагает, что данная норма практического применения не найдет. Хотя теоретически, когда могут появиться оппозиционные партии в законодательном органе, это возможно.

Курманов М.М. Роспуск законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ за непроведение заседания законодательного органа субъекта РФ в течение трех месяцев // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 2.

Также комментируемой нормой устанавливается срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Данный срок составляет три месяца со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

Особо следует отметить, что при регулировании вопроса роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодатель использует формулировку "вправе принять решение". То есть, устанавливается право, а не обязанность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимать решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Таким образом, возникает правовая коллизия, выражающаяся в отсутствии правового регулирования случаев, когда судом установлены факты принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения, непроведения заседания законодательным органом субъекта РФ в течение трех месяцев, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не воспользовался своим правом принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается порядок оформления решения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

В частности, устанавливается, что решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа (постановления).

4. Пунктом 4 комментируемой статьи определяются случаи и порядок роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ Президентом РФ.

В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

В отличие от случая роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ), установленного п.2, комментируемой нормой устанавливается наличие обязательного элемента ответственности законодательного органа - причинно-следственной связи между установлением судом фактов принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законом и уклонения законодательного (представительного) органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и созданием препятствий для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушением прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц.

Еще одним отличием является закрепление нескольких этапов воздействия Президента РФ на законодательный (представительный) орган субъекта РФ в целях исполнения решения суда. На первом этапе Президентом РФ выносится предупреждение законодательному органу.

Решение Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Предполагается, что решение Президента РФ о роспуске законодательного (представительного) органа также принимается в форме указа.

В этом случае, полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа.

При этом законодателем ограничивается срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске данного органа. Указанный срок не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

5. В соответствии с пунктом 5 комментируемой статьи в случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Указанные выборы проводятся в сроки, установленные п.4 ст.10 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", т.е. не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий.

Комментарий к статье 10. Принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Данной статьей устанавливаются принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом.

Применительно к целям комментируемого Закона, активным избирательным правом признается право граждан РФ избирать в органы государственной власти субъектов РФ (п.26 ст.2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии с п.1 ст.4 указанного закона гражданин РФ наделяется активным избирательным правом по достижении возраста 18 лет. Указанное требование корреспондируется со ст.60 Конституции РФ, в соответствии с которой гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

Активное избирательное право при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ включает в себя право:

1) избирать депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Данное право реализуется путем явки на избирательный участок и выражения своей воли проставлением отметки в бюллетене напротив кандидата, политической партии;

2) участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов (например, путем голосования за выдвижение списка кандидатов в качестве члена политической партии, а также путем проставления подписи за кандидата, политическую партию в подписном листе);

3) участвовать в предвыборной агитации. На основании ст.49 комментируемого Закона участие в предвыборной агитации выражается в:

- призывах голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

- выражении предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);

- описании возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

- распространении информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

- распространении информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

- деятельности, способствующей созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов;

4) наблюдать за проведением выборов депутатов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов в качестве наблюдателя;

5) осуществлять иные избирательные действия в порядке, установленном ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", нормативными правовыми актами субъекта РФ, например, участвовать в формировании избирательных комиссий, вносить добровольные пожертвования в избирательный фонд кандидата.

Согласно п.4 ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Применительно к выборам депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ избирательным округом будет являться как вся территория субъекта РФ (при проведении выборов по пропорциональной или смешанной избирательной системе), так и части территории субъекта РФ (при проведении выборов по смешанной избирательной системе).

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Применительно к комментируемому Закону пассивным избирательным правом является право граждан РФ быть избранными в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (п.27 ст.2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Пассивным избирательным правом наделяются граждане РФ, достигшие установленного конституциями (уставами), законами субъектов РФ возраста. При этом в соответствии с п.8 ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

На сегодняшний день нормативные правовые акты подавляющего большинства субъектов РФ устанавливают возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа субъекта, выражающийся в достижении гражданином 21 года.

Общие ограничения активного и пассивного избирательного права установлены ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В частности, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии со ст.29 ГК РФ гражданин признается судом недееспособным в случае, если вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Ограничение дееспособности гражданина осуществляется в порядке, установленном гл.31 ГПК РФ.

В соответствии со ст.10 УИК РФ осужденным гарантируются права и свободы человека и гражданина с изъятиями и ограничениями (в частности, с изъятием избирательных прав), установленными законодательством РФ. Данное положение согласуется с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, допускающей возможность подобных ограничений избирательных прав и свобод граждан и признающей их недискриминационными (статья 18) (подробнее см. определение КС РФ от 1 октября 2009 года N 1053-О-О).

Не имеют права быть избранными граждане РФ:

а) имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями.

Следует отметить, что постановлением КС РФ от 10 октября 2013 года N 20-П комментируемая норма признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой ею установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан РФ, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Предполагается, что сроки вводимых ограничений пассивного избирательного права, по общему правилу, должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных УК РФ.

В соответствии с ч.3 ст.86 УК РФ судимость за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления погашается соответственно по истечение шести и восьми лет после отбытия наказания;

в) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, предусмотренного ст.205-205.2 УК РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

г) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст.20.3 и 20.29 КоАП РФ (за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской символики и атрибутики, а также за производство и распространение экстремистских материалов), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. В соответствии со ст.4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания;

д) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п.1 ст.56 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", либо совершения действий, предусмотренных п."ж" п.7 и п."ж" п.8 ст.76 указанного закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

При наличии в отношении гражданина РФ вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ состоится до истечения указанного срока.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливаются основополагающие принципы проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, к которым относятся принципы:

1) равного избирательного права;

2) прямого избирательного права;

3) соблюдения тайны голосования;

Комментируемая норма основывается на положениях международного права, выводах КС РФ. В частности, п."b" ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) установлено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Кроме того, как указано в постановлении КС РФ от 22 января 2002 года N 2-П "По делу о проверке конституционности ч.2 ст.69, ч.2 ст.70 и ст.90 Конституции Республики Татарстан, а также п.2 ст.4 и п.8 ст.21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М.М.Салямова" образуемые в РФ путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Принцип равного избирательного права считается одним из общераспространенных принципов избирательного права. Он закрепляется нормативными правовыми актами большинства демократических государств, ряд основополагающих международных актов устанавливает обязательность соблюдения данного принципа на выборах.

Принцип равного избирательного права закрепляет равные правовые условия участия граждан во всем избирательном процессе (т.е. в выборах в широком значении этого слова). Это выражается в установлении равенства субъективных избирательных прав, а также - равного порядка их реализации на каждой стадии избирательного процесса.

Худолей Д.М. О принципе равного избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12.

В свою очередь, в постановлении КС РФ от 17 ноября 1998 года N 26-П указывается, что принцип равного избирательного права (равенства избирательных прав граждан) устанавливает равные права на эффективную судебную защиту, защиту законом избирательных прав без всякой дискриминации по какому бы то ни было обстоятельству. В первую очередь это означает установление равных процедур реализации, а также защиты избирательных прав.

Принцип прямого избирательного права подразумевает под собой личное и непосредственное участие гражданина в выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Соблюдения принципа обеспечения тайны голосования является гарантией законности выборов, легитимности избранного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также осознанного и свободного волеизъявления избирателей. Данный принцип предполагает недопустимость какого-либо воздействия на волеизъявление избирателя. Кроме того, при осуществлении непосредственно голосования никто не вправе знать, за кого избиратель проголосовал.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи определяются границы правового регулирования статуса депутата, срока его полномочий, порядка подготовки и проведения выборов.

В частности, статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ регулируется:

- комментируемым Законом;

- конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Вопросы, связанные со сроком полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также порядка подготовки и проведения выборов регулируются:

- комментируемым Законом;

- Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Законодательное закрепление статуса депутатов представительных органов государственной власти важно для обеспечения эффективного представительства интересов избирателей.

Коренев М.В. Понятие и сущность конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 12.

Термин "статус" в конституционном праве понимается как оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия.

Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв.ред. С.А.Авакьян. М., 2000.

По мнению ученых, можно выделить следующие основные элементы статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

- политико-правовой характер депутатского мандата;

- полномочия, совокупность прав и обязанностей депутата;

- гарантии депутатской деятельности;

- ответственность депутатов.

Следует отметить, что не все перечисленные элементы конституционно-правового статуса депутата равнозначны. Однако совокупность наиболее значимых элементов позволяет определить статус регионального депутата.

Например, Закон Московской области от 30 октября 2007 года N 191/2007-ОЗ "О статусе депутата Московской областной Думы" к статусу депутата относит права, обязанности и ответственность депутата, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.

При этом фактический статус депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ имеет идентичный характер только для всех депутатов конкретного регионального парламента. В различных субъектах РФ он регулируется неодинаково, имеет специфику, определяемую характером депутатского мандата, а также особенностями в подходе законодателей к регламентации данного круга общественных отношений, понимания содержания, процедуры реализации конкретных полномочий и гарантий депутатской деятельности.

Коренев М.В. Указ.соч.

Комментарий к статье 11. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с условиями осуществления депутатами депутатской деятельности.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи условия осуществления депутатом депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

При этом законодателем четко определяется, что под условиями осуществления депутатом депутатской деятельности понимается осуществление депутатской деятельности:

- на профессиональной постоянной основе;

- на профессиональной основе в определенный период (например, метод ротации);

- без отрыва от основной деятельности.

Как отмечено в постановлении КС РФ от 29 октября 2010 года N 19-П, определение условий осуществления депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ своих полномочий, равно как и иные вопросы, относящиеся к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся, как следует из взаимосвязанных положений п."н" ч.1 ст.72 и ч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ, которые в силу конституционных начал реализации законодательной функции, обусловленных федеративной природой российской государственности, обладают достаточно широкой дискрецией применительно к данной сфере правового регулирования.

Исходя из этого, комментируемой нормой субъектам РФ предоставлено право на установление условий осуществления депутатской деятельности (на профессиональной основе или без отрыва от основной деятельности) и определение числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, создав тем самым правовые предпосылки самостоятельного решения ими этих вопросов - в пределах, предусмотренных федеральным законом, и с учетом всех обстоятельств, в том числе возможностей финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа конкретного субъекта РФ, что согласуется с конституционными гарантиями самостоятельности субъектов РФ в установлении системы образуемых ими органов государственной власти.

По смыслу названных законоположений, субъекты РФ вправе предусматривать исполнение депутатами региональных парламентов своих обязанностей не только на профессиональной, но и на непрофессиональной основе и определять, какая часть депутатского корпуса может осуществлять свою деятельность на профессиональной постоянной основе, что в таких случаях предполагает возможность выбора депутатами той или иной формы деятельности в составе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Это, в свою очередь, означает, что субъект РФ, закрепляя на уровне своей конституции (устава) и (или) закона в качестве условия осуществления депутатской деятельности возможность исполнения депутатских обязанностей на профессиональной постоянной основе, обязан установить порядок реализации депутатами соответствующего права, отвечающий конституционным требованиям определенности и справедливости и исключающий принятие по данному вопросу произвольных решений, и одновременно гарантировать всем депутатам равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий (постановление КС РФ от 29 октября 2010 года N 19-П).

В соответствии с правовыми позициями КС РФ, выраженными им в ряде решений, нормы законов субъектов РФ, предусматривающие формирование действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса путем принятия законодательным (представительным) органом субъекта РФ персональных решений при отсутствии специальных процедур принятия таких решений, не гарантируют надлежащий порядок реализации депутатами права на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе, если при наличии необходимых и достаточных условий (заявление депутата и соответствующие бюджетные ассигнования) допускают вынесение произвольных решений об удовлетворении заявлений одних депутатов и об отказе другим. Такого рода нормы, по мнению КС РФ, не могут служить основанием для отказа депутатам в реализации права на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе, так как иное означало бы отступление от конституционного принципа равенства всех перед законом и не соответствовало бы условиям функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в демократическом правовом государстве (см. определения от 11 мая 2004 года N 139-О, от 7 октября 2005 года N 341-О и др.).

Например, в соответствии со ст.6 Закона г.Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" все депутаты Московской городской Думы осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе; в соответствии со ст.7 Закона Хабаровского края от 27 ноября 1996 года N 86 "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" депутаты осуществляют свои полномочия как на профессиональной постоянной основе, так и путем совмещения депутатской деятельности с выполнением трудовых или служебных обязанностей по месту основной работы.

Исключение из вышеуказанного права субъектов РФ установлено п.1.1 комментируемой статьи в отношении депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, совмещающих депутатскую деятельность с деятельностью представителя субъекта РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Так, в соответствии со ст.6 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации осуществляет свою деятельность на постоянной профессиональной основе. Соответственно, депутат законодательного (представительного) органа субъекта РФ, совмещающий депутатскую деятельность с членством в Совете Федерации, не может одновременно осуществлять обе деятельности на постоянной профессиональной основе.

В связи с этим устанавливается, что депутат, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата, со дня наделения его полномочиями члена Совета Федерации осуществляет полномочия депутата без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации.

Если указанный депутат замещал в законодательном (представительном) органе субъекта РФ должность на постоянной профессиональной основе, то при принятии решения о наделении депутата полномочиями члена Совета соответствующий депутат освобождается от должности председателя, заместителя председателя законодательного (представительного) органа субъекта РФ, председателя, заместителя председателя комитета (комиссии) законодательного (представительного) органа субъекта РФ и иных руководящих должностей, замещаемых в соответствии с законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на постоянной профессиональной основе.

По мнению авторов, деятельность депутата в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ будет вытеснена на второй план по сравнению с членством в Совете Федерации и не сможет осуществляться депутатом в полной мере. И такое вытеснение будет тем заметнее, чем удаленнее субъект РФ от центра.

2. Пунктами 2 и 3 комментируемой статьи устанавливаются гарантии равенства при осуществлении депутатской деятельности депутатов, избранных в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта РФ, и каждому депутату, составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Данные нормы были введены Федеральным законом от 4 июня 2010 года N 118-ФЗ в целях реализации положений послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года, касающихся установления возможности для представителей всех политических партий замещать руководящие должности и работать в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ на постоянной основе.

В частности, устанавливается, что если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта РФ, и каждому депутату, избранному в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

Кроме того, депутатам, избранным в составе указанных списков кандидатов, должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В целях реализации данных положений в нормативных правовых актах должны предусматриваться:

- порядок реализации депутатом своего права работать на постоянной профессиональной основе, который должен отвечать конституционным требованиям определенности и справедливости и исключать возможность принятия по данному вопросу произвольных решений (постановление КС РФ от 29 октября 2010 года N 19-П);

- процедура избрания депутатов на руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, обеспечивающая беспристрастность и равенство прав депутатов (например, процедура голосования).

Комментарий к статье 12. Ограничения, связанные с депутатской деятельностью

1. Настоящей статьей устанавливаются ограничения, связанные с депутатской деятельностью.

Пунктом 1 комментируемой статьи установлены общие ограничения, согласно которым в течение срока своих полномочий депутат не может:

а) быть:

- депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

- членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

- судьей;

б) замещать:

- иные государственные должности РФ;

- иные государственные должности субъекта РФ;

- должности федеральной государственной службы;

- должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

- муниципальные должности;

- должности муниципальной службы.

Следует обратить внимание, что на уровне субъектов РФ установленный перечень ограничений не может быть расширен. Возможность исключения из общего правила возникает только в случае прямого указания на это в федеральном законе. На сегодняшний день, каких-либо иных дополнительных положений, регулирующих ограничения, связанные с осуществлением депутатской деятельности, федеральные законы не содержат.

Ограничения, установленные комментируемым пунктом, основаны на принципе разделения властей, предполагающем самостоятельность и обособленность органов государственной власти, позволяют обеспечить независимость законодательной (представительной) власти от иных ее ветвей. Кроме того, запрет совмещения осуществления депутатской деятельности на разных уровнях позволяет обеспечить самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, вне пределов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

2. Положения пунктов 1.1-1.4 комментируемой статьи устанавливают ограничения права депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ изменять свою партийную принадлежность.

Указанные нормы устанавливают механизмы деятельности депутатских объединений (фракций) в законодательных органах регионального уровня.

В частности, устанавливается запрет на выход депутата, избранного в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта РФ из фракции, включающей в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

Несоблюдение указанных требований, а также запрета для лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, их супругов и несовершеннолетних детей открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.

Данные нормы призваны:

- исключить возможность использовать политические партии в качестве "трамплина" для получения депутатского мандата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

- обеспечить стабильность в деятельности депутатского объединения (фракции).

3. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливаются ограничения для депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

Так, в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Понятие преподавательской деятельности в законодательстве РФ не раскрывается. Однако можно предположить, что под преподавательской деятельностью понимается деятельность, связанная с преподаванием в образовательных учреждениях различного типа, организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Согласно ст.2 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" под научной (научно-исследовательской) деятельностью понимается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды, прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

На основании ст.3 Закона РФ от 9 октября 1992 года N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" творческой деятельностью является создание культурных ценностей и их интерпретация.

При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Данная норма была установлена в целях обеспечения безопасности государства в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ, в связи с особенностями правового положения лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы и для устранения возможного конфликта интересов. Вместе с тем, комментируемая норма допускает возможность установления исключений из данного правила законодательством РФ и (или) международным договором.

Вышеуказанное ограничение, связанное с осуществлением депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, обусловливает установление соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Депутатам, осуществляющим депутатские полномочия на непостоянной основе, без отрыва от основной деятельности, такие выплаты не полагаются. Основным видом заработка этой категории депутатов является доход от их профессиональной деятельности. На них не распространяется запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, который установлен для депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе. Вместе с тем на депутатов, осуществляющих депутатские полномочия на непостоянной основе, как и на иных депутатов, распространяются ограничения на занятие должностей, несовместимых со статусом депутата и принципом разделения властей (см. определение КС РФ от 24 мая 2005 года N 249-О).

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Например, депутат не вправе использовать служебный транспорт, помещения, занимаемые органами государственной власти, телефонную, факсимильную и иные виды связи в личных, не связанных с депутатской деятельностью, целях, а также для указанных целей привлекать подчиненных лиц.

4. Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" установлено дополнительное ограничение, связанное с депутатской деятельностью.

В частности, на депутата возложена обязанность ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в комиссию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Данное требование направлено на повышение финансовой открытости депутатской деятельности, обеспечения возможности осуществления более эффективного контроля за соблюдением депутатами ограничений их деятельности.

Однако, вместе с тем, реализация данной нормы порождает ряд трудностей. Так, например, непредставление указанных сведений не несет для депутата каких-либо существенных последствий, за исключением опубликования информации о непредставлении депутатом сведений. Также имеется возможность не исполнять требование предоставлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей путем оформления фиктивного расторжения брака. Все эти действия, по мнению автора, способны значительно понизить эффективность борьбы с коррупцией.

С другой стороны, депутат может представить недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по независящим от него обстоятельствам в силу того, что супруг (супруга) представили недостоверные или неполные сведения, либо не представили их вовсе. Также представление депутатом указанных сведений может быть затруднено в случае, если супруги, формально состоящие в браке, фактически не проживают вместе.

5. Пунктами 3.2-3.8 комментируемой статьи устанавливается порядок проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, а также соблюдения депутатами установленных ограничений и запретов.

Как уже отмечалось, указанная проверка проводится комиссией законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которая создается в порядке, определяемом законом субъекта РФ.

В качестве примера реализации указанной нормы можно рассматривать:

- Закон Тюменской области от 20 февраля 2012 года N 14 "О комиссии Тюменской областной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Тюменской областной Думы";

- Закон Амурской области от 9 июля 2012 года N 71-ОЗ "О комиссии Законодательного Собрания Амурской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания Амурской области";

- Закон Смоленской области от 21 февраля 2012 года N 13-з "О сведениях о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Смоленской областной Думы";

- постановление Смоленской областной Думы от 29 марта 2012 года N 124 "О создании комиссии Смоленской областной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Смоленской областной Думы".

Законом субъекта РФ также определяется и порядок проведения проверки.

Например, в соответствии со ст.5 Закона Воронежской области от 2 апреля 2012 года N 23-ОЗ "О комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Воронежской областной Думы" проверка осуществляется по решению председателя Воронежской областной Думы, оформляемому распоряжением председателя Воронежской областной Думы в срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до 90 дней председателем Воронежской областной Думы.

Комиссия осуществляет проверку самостоятельно, а также путем направления запроса председателя Воронежской областной Думы в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в соответствии со ст.7 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

В запросе указываются:

1) фамилия, имя, отчество руководителя государственного органа или организации, в которые направляется запрос;

2) нормативный правовой акт, на основании которого направляется запрос;

3) фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место регистрации, жительства и (или) пребывания депутата Воронежской областной Думы, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, сведения о которых проверяются;

4) содержание и объем сведений, подлежащих проверке;

5) сведения, послужившие основанием для проверки;

6) государственные органы и организации, в которые направлялись (направлены) запросы, и вопросы, которые в них ставились.

При осуществлении проверки Комиссия вправе:

1) проводить беседу с депутатом Воронежской областной Думы, в отношении которого проводится проверка;

2) изучать представленные депутатом Воронежской областной Думы дополнительные материалы;

3) получать от депутата Воронежской областной Думы пояснения по представленным им материалам.

Комиссия обязана обеспечить:

1) уведомление в письменной форме депутата Воронежской областной Думы о начале в отношении его проверки в течение двух рабочих дней со дня принятия соответствующего решения;

2) проведение в случае обращения депутата Воронежской областной Думы беседы с ним, в ходе которой он должен быть проинформирован о том, какие сведения, представленные им, и соблюдение каких установленных ограничений подлежат проверке, в течение семи рабочих дней со дня обращения депутата Воронежской областной Думы, а при наличии уважительной причины - в срок, согласованный с депутатом Воронежской областной Думы.

По окончании проверки Комиссия обязана ознакомить депутата Воронежской областной Думы с результатами проверки с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

В свою очередь депутат Воронежской областной Думы вправе:

1) давать пояснения в письменной форме: в ходе проверки, по результатам проверки;

2) представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме, которые приобщаются к материалам проверки;

3) обращаться в Комиссию с просьбой о проведении с ним беседы.

Комментируемой статьей устанавливается, что основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в письменной форме в установленном порядке:

а) правоохранительными и другими государственными органами;

б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений;

в) Общественной палатой РФ и общественной палатой субъекта РФ;

г) общероссийскими и региональными средствами массовой информации;

д) другими органами, организациями, их должностными лицами и гражданами, если это предусмотрено законами субъекта РФ.

При этом информация анонимного характера не может служить основанием для проведения проверки. То есть, представленная информация обязательно должна содержать сведения о лице, ее направившем.

Результаты проверки должны быть рассмотрены на открытом заседании комиссии, на котором представители средств массовой информации могут присутствовать в установленном порядке. Обязательно присутствие депутата на указанном заседании. Заседание может проводиться и в отсутствие депутата с его письменного согласия.

В соответствии с требованием комментируемой статьи в случае предоставления депутатом заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, и выявления данного факта комиссией, информация об этом подлежит опубликованию в официальном печатном издании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и размещению на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Фактически, это и есть единственная мера ответственности, применяемая к депутату, представившему недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера

Порядок размещения на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ представляемых депутатами сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, сведений об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход депутата и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и порядок предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования в связи с их запросом определяются законами субъектов РФ.

Например, см.:

- Закон Калининградской области от 12 мая 2012 года N 102 "О представлении депутатами Калининградской областной Думы сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей";

- Закон Владимирской области от 7 мая 2002 года N 38-ОЗ "О Законодательном Собрании Владимирской области";

- Закон Томской области от 19 июня 2012 года N 101-ОЗ "О порядке размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Томской области, государственных гражданских служащих Томской области и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".

6. Более серьезным нарушением признается установление в отношении депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу, или депутата, избранного в составе списка кандидатов политической партии, фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда он был зарегистрирован в качестве кандидата на соответствующих выборах.

Прямой запрет на указанные действия установлен ст.2 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Нарушение указанного запрета влечет для депутата наступление юридической ответственности в виде досрочного прекращения депутатских полномочий.

7. В соответствии с п.3.10 комментируемой статьи по решению Президента РФ, Руководителя Администрации Президента РФ либо специально уполномоченного ими должностного лица Администрации Президента РФ уполномоченное подразделение Администрации Президента РФ может осуществлять в установленном порядке проверки:

а) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами;

б) соблюдения депутатами ограничений и запретов, установленных законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

При этом проверки, проводимые по инициативе указанных лиц, могут осуществляться независимо от проверок, проводимых комиссией и служить дополнительной мерой по обеспечению открытости и прозрачности осуществления депутатской деятельности.

8. Пунктом 4 комментируемой статьи установлено ограничение, предусматривающее, что утрата депутатом гражданства РФ, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданством РФ является устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Следует отметить, что на основании ст.6 указанного Федерального закона гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. Именно таким исключительным случаем и является закрепление комментируемой нормой ограничения на получение двойного гражданства депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Представляется, что вышеуказанные ограничения направлены, прежде всего, на исключение возможности влияния на политическую жизнь страны со стороны иностранных государств, организаций, иностранных граждан и, как следствие, - обеспечение национальной безопасности РФ.

9. В этих же целях п.5 комментируемой статьи устанавливает запрет на вхождение депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений. Вместе с тем, комментируемая норма допускает возможность установления изъятий из данного запрета законодательством РФ и (или) международным договором.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.

Иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории РФ через свои структурные подразделения:

а) отделения, которые признаются формой некоммерческой организации и подлежат государственной регистрации;

б) филиалы и представительства, которые приобретают правоспособность на территории РФ со дня внесения в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций сведений о соответствующем структурном подразделении.

На сегодняшний день каких-либо изъятий из данного правила законодательство РФ, международные договоры не содержат.

10. Дополнительным ограничением для депутата, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, установленным п.5.1 комментируемой статьи, является запрет на участие в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Защитником является лицо, которое обязано с помощью законных средств выяснить обстоятельства, смягчающие ответственность обвиняемого или его оправдание.

URL : http://www.onlinedics.ru/slovar/biz/z/zaschitnik.html.

Представителем признается лицо, действующее по чьему-нибудь поручению, от имени кого-нибудь, представляющее собой кого-нибудь, чьи-нибудь интересы.

URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/Толковый словарь Ушакова/Представитель/.

Законным представителем являются родители (ч.1 ст.64 СК РФ), опекуны и попечители (ч.2 ст.31 ГК РФ).

Данная норма была введена Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и направлена на исключение возможности использования депутатом своего статуса в интересах подзащитного или представляемого.

Следует отметить, что указанную норму необходимо внести также в ст.51 ГПК РФ, ст.25.5 КоАП РФ, ст.49 УПК РФ, ст.60 АПК РФ.

Необходимо обратить внимание и на тот факт, что Федеральным законом от 25 июля 2011 года N 263-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка досрочного прекращения полномочий депутата и замещения вакантных депутатских мандатов" предусмотрено внесение изменений в комментируемую статью путем дополнения ее п.5.2, положения которого определяют, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - решение соответствующей палаты указанного органа) о досрочном прекращении депутатских полномочий принимается:

1) не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения депутатских полномочий,

2) если основание для досрочного прекращения депутатских полномочий появилось в период между сессиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, - не позднее чем через 3 месяца со дня появления этого основания.

11. Нарушение депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ установленных комментируемой статьей ограничений влечет за собой досрочное прекращение полномочий.

Пунктом 6 комментируемой статьи устанавливается порядок действий в случае указанного досрочного прекращения полномочий депутата.

В частности, в случае досрочного прекращения депутатских полномочий замещение образовавшегося вакантного депутатского мандата осуществляется в порядке, установленном ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законом субъекта РФ о выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

В соответствии с п.8-9 ст.71 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе орган, уполномоченный на то законом, назначает дополнительные выборы. Дополнительные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, дополнительные выборы назначаются и проводятся в том же порядке, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов. Соответствующим законом субъекта РФ могут быть предусмотрены иные основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

В случае досрочного прекращения депутата, избранного в составе списка кандидатов, замещение образовавшегося вакантного депутатского мандата осуществляется в порядке, установленном законом субъекта РФ о выборах.

Например, в соответствии с ч.1 ст.91-1 Закона Владимирской области от 13 февраля 2003 года N 10-ОЗ "Избирательный кодекс Владимирской области" в случае досрочного прекращения полномочий депутата Законодательного Собрания Владимирской области постоянно действующий руководящий орган политической партии или ее регионального отделения, в составе списка кандидатов которой этот депутат был избран, вправе предложить Избирательной комиссии Владимирской области кандидатуру другого зарегистрированного кандидата из того же списка кандидатов для замещения вакантного депутатского мандата. В этом случае Избирательная комиссия Владимирской области передает вакантный депутатский мандат зарегистрированному кандидату, предложенному указанным органом политической партии или ее регионального отделения.

При этом если список кандидатов разделен на общую часть и территориальные группы кандидатов, указанная кандидатура предлагается из числа зарегистрированных кандидатов, включенных в ту же территориальную группу кандидатов (в общую часть списка кандидатов), что и депутат Законодательного Собрания Владимирской области, чьи полномочия прекращены досрочно. Если в соответствующей территориальной группе кандидатов (общей части списка кандидатов) остались только зарегистрированные кандидаты, замещающие депутатские мандаты, и (или) зарегистрированные кандидаты, не замещающие депутатских мандатов и письменно сообщившие в избирательное объединение о своем отказе от замещения этого вакантного депутатского мандата, избирательное объединение вправе предложить кандидатуру зарегистрированного кандидата из другой территориальной группы кандидатов (из общей части списка кандидатов).

Комментарий к статье 13. Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата

1. Настоящей статьей регулируется порядок установления гарантий депутатской деятельности, а также вопросы неприкосновенности депутатов.

Пунктом 1 комментируемой статьи установление гарантий депутатской деятельности отнесено к компетенции субъектов РФ.

В частности, законодательством субъектов РФ устанавливаются следующие основные гарантии депутатской деятельности:

- право на внесение депутатского запроса (например, см. Закон Архангельской области от 29 ноября 1995 года N 22-18-ОЗ "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов");

- право депутата на прием в первоочередном порядке должностными лицами по вопросам своей депутатской деятельности (например, см. Закон Пензенской области от 28 июня 2005 года N 829-ЗПО "О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области");

- право депутата на получение и распространение информации (например, см. Закон Калужской области от 28 марта 2011 года N 124-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Калужской области");

- обязанность должностных лиц по рассмотрению обращений депутата (например, см. Закон Волгоградской области от 8 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы");

- право на обеспечение материально-финансовых условий для осуществления депутатом его полномочий (например, см. Закон Хабаровского края от 27 ноября 1996 года N 86 "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края");

- право на ежегодный оплачиваемый отпуск депутата (например, см. Закон Орловской области от 18 января 1997 года N 21-ОЗ "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов");

- право на предоставление депутату служебного помещения (например, см. Закон г.Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата московской городской Думы");

- право пользоваться средствами связи (например, см. Областной закон Ростовской области от 8 июня 1994 года N 1-ЗС "О статусе депутата Законодательного Собрания Ростовской области");

- право на транспортное обслуживание депутата (например, см. Закон Амурской области от 27 февраля 1995 года N 3-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Амурской области");

- гарантии обеспечения деятельности депутата при переезде к новому месту работы (например, см. Конституционный закон Чеченской Республики от 2 декабря 2008 года N 3-РКЗ "О статусе депутата Парламента Чеченской Республики") и др.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный гл.52 УПК РФ и ст.1.4 КоАП РФ.

Как указано в постановлении КС РФ от 12 апреля 2002 года N 9-П федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции РФ.

Федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем, чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции РФ. В частности, эти процедуры применительно к случаям привлечения депутатов к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за действия, не связанные с осуществлением ими своих полномочий, могут предполагать участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.

В частности, в соответствии со ст.448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ.

Следует отметить, что ст.1.4 КоАП РФ содержит отсылочную норму, устанавливающую, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. При этом конкретные нормы в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ не установлены.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи установлен запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом (УК РФ и КоАП РФ).

Данная норма была предметом рассмотрения КС РФ. Как указано в постановлении КС РФ от 12 апреля 2002 года N 9-П неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ непосредственно в Конституции РФ не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.

В соответствии с ч.1 ст.1, ч.1, 2, 3 ст.3, ч.3 ст.5, ст.ст.10, 11, 66, 72, 73, ч.1 ст.77, ст.134 и 136 Конституции РФ в РФ как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления парламенты субъектов РФ являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа субъекта РФ, осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями, как законодательного (представительного) органа государственной власти, обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией РФ и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения.

Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.

Комментарий к статье 14. Исключена

Комментарий к статье 15. Право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний

Положениями настоящей статьи закрепляется право депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий.

Следует отметить, что указанное право закреплено не всеми специальными нормами.

В частности, данное право закреплено ч.4 ст.69 ГПК РФ, в соответствии с которой депутаты законодательных органов вправе отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением депутатских полномочий.

Вместе с тем, частями 5 и 5.1 ст.56 АПК РФ установлено, что не подлежат допросу в качестве свидетелей:

- судьи и иные лица, участвующие в осуществлении правосудия, об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с участием в рассмотрении дела;

- представители по гражданскому и иному делу - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением обязанностей представителей;

- лица, которые в силу психических недостатков не способны правильно понимать факты и давать о них показания;

- посредники, оказывающие содействие сторонам в урегулировании спора, в том числе медиаторы, об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением соответствующих обязанностей.

Данный перечень является закрытым и расширению не подлежит.

Частью 3 ст.56 УПК РФ также установлен закрытый перечень лиц, которые не подлежат допросу в качестве свидетелей. К ним относятся:

1) судья, присяжный заседатель - об обстоятельствах уголовного дела, которые стали им известны в связи с участием в производстве по данному уголовному делу;

2) адвокат, защитник подозреваемого, обвиняемого - об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием;

3) адвокат - об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с оказанием юридической помощи;

4) священнослужитель - об обстоятельствах, ставших ему известными из исповеди;

5) член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с осуществлением ими своих полномочий.

Следует отметить, что по правилам конкуренции норм, на практике будут применяться нормы ГК РФ, АПК РФ и УПК РФ, а комментируемая норма применяться не будет.

Представляется, что вышеуказанные нормы АПК РФ и УПК РФ нуждаются в дополнении в целях исключения различного регулирования вопроса дачи свидетельских показаний депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Комментарий к статье 16. Утратила силу с 1 сентября 2004 года

Комментарий к главе III. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеративный характер РФ предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов РФ. При этом разделение полномочий происходит как по горизонтали (на три ветви власти), так и по вертикали (между РФ и регионами).

Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 3. АНО Центр публично-правовых исследований, 2008.

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции РФ можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ имеет две системы - единую систему исполнительной власти РФ, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта РФ // Журнал российского права. 2005. N 11.

По мнению ряда ученых, значение системы органов исполнительной власти субъектов РФ состоит в следующем:

1) в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу;

2) исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, т.к. исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности;

3) исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться;

4) исполнительная власть обладает большими возможностями принуждения.

5) в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов.

Следует отметить, что Конституцией РФ, федеральными законами система органов исполнительной власти РФ достаточно четко определена, в то время как четкая регламентация системы органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствует.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

То есть, единственным конкретно определенным элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа определяется субъектом РФ самостоятельно. Например, высшим исполнительным органом субъекта РФ может являться правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.

Определение иных органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти субъекта РФ относится к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом зачастую на уровне субъекта формируется двух- и более уровневая система исполнительных органов субъектов.

Можно констатировать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако замечено, что организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10.

Как правило, такими органами являются министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции в определенной сфере: принимают управленческие решения, несут ответственность за их исполнение.

2. Пунктом 3 комментируемой статьи закрепляется, что в соответствии с ч.2 ст.77 Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Установление единства системы исполнительной власти РФ позволяет органам исполнительной власти РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство, что является крайне важным для достижения целей деятельности этой ветви власти.

3. Пунктом 4 комментируемой статьи определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ отнесено к компетенции высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Представляется, что существует неопределенность норм, выражающаяся в отсутствии четкого разграничения понятий "система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации" и "структура органов исполнительной власти субъекта".

В данном вопросе по аналогии можно применить принцип разграничения указанных понятий, применяемый на федеральном уровне. В частности, по мнению Государственной Думы, в соответствии с п."г" ст.71 и ч.1 ст.76 Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.

Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в ч.1 ст.112 Конституции РФ, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти.

Как указано в постановлении КС РФ от 27 января 1999 года N 2-П, из положений п."г" ст.71 и ч.1 ст.76 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.5 (ч.3), 10, 11, 72 (п."н"), 77, 78 (ч.1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В то же время, из ч.1 ст.112 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.71 (п."г"), 83 (п."д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.

Исходя из изложенного, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ определяет перечень конкретных органов исполнительной власти субъекта РФ, которые обеспечивают реализацию возложенных на субъект РФ функций.

Комментарий к статье 18. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

1. Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступившим в силу с 1 июня 2012 года, п.3 комментируемой статьи изложен в новой редакции. Произошел переход от института назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) к институту выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который должен избираться гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии со ст.4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" по общему правилу активным избирательным правом обладает гражданин, достигший возраста 18 лет, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.

Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, отвечающий совокупности условий, а именно:

- обладающий пассивным избирательным правом, т.е. правом быть избранным;

- не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

- достигший возраста 30 лет.

Законодатель установил общее правило, в соответствии с которым правом на выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяются только политические партии. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Такая позиция законодателя может быть обусловлена целесообразностью выдвижения кандидата, имеющего значительную поддержку в обществе, в то время как целью деятельности политических партий как раз и является отражение интересов определенных слоев общества.

Вместе с тем, законодателем предоставляется некоторая свобода регионам. В частности, законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения. Такой вариант может быть предусмотрен в тех регионах, в которых деятельность политических партий не слишком активна и не отражает весь спектр интересов граждан.

Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом РФ.

Вопрос о законности проведения вышеуказанных консультаций был предметом рассмотрения в КС РФ. Согласно постановлению КС РФ от 24 декабря 2012 года N 32-П комментируемая норма была признана не противоречащей Конституции РФ постольку, поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

Также п.3 комментируемой статьи устанавливается, что гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и отрешенный от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте РФ.

Данную норму можно рассматривать в качестве одного из видов конституционной ответственности за действия (бездействие) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), повлекшие отрешение его от должности, влекущего временное ограничение пассивного избирательного права при проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Также не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, если выборы назначены в связи с указанными обстоятельствами.

Исключением является случай, когда гражданин РФ, наделенный полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и осуществлявший эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации выдвигается кандидатом на выборах, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий по собственному желанию.

В этом случае не идет речь о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Законодатель фактически предоставил право действующим высшим должностным лица субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) подтвердить свою поддержку населением региона путем участия в выборах.

В данном случае возникает вопрос о целесообразности данной нормы. По мнению автора, выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) целесообразно было бы проводить после окончания срока полномочий действующего высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в том числе и в связи с высокой стоимостью проведения избирательной кампании. Нет логики в том, чтобы заботясь о процветании региона, проводить дорогостоящую избирательную кампанию для получения поддержки избирателей.

2. Пунктом 4 комментируемой статьи установлены требования к порядку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, выдвижение кандидата независимо от того, осуществляется ли оно политической партией или в порядке самовыдвижения, должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ.

Конкретное число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. При этом депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, должны учитываться только один раз.

Например, в соответствии с ч.1 ст.26 Закона Московской области от 6 июля 2012 года N 98/2012-ОЗ "О выборах Губернатора Московской области" в поддержку выдвижения кандидата должны быть собраны подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории Московской области. Число таких подписей должно составлять 7 процентов от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Московской области, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований, находящихся на территории Московской области.

Аналогично конкретное число лиц, необходимое для такой поддержки кандидата, должно устанавливаться законом субъекта РФ и определяться в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст.19 Закона Орловской области от 4 июня 2012 года N 1364-ОЗ "О выборах Губернатора Орловской области" в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть восемь процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов Орловской области.

В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата (от 5 до 10 процентов), устанавливается законами этих субъектов РФ и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, предусмотренного уставами внутригородских муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав внутригородских муниципальных образований города федерального значения. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях внутригородских муниципальных образований города федерального значения. С учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата в городе федерального значения.

Например, в соответствии со ст.23 Закона Санкт-Петербурга от 26 июня 2012 года N 341-60 "О выборах высшего должностного лица Санкт-Петербурга - Губернатора Санкт-Петербурга" число подписей, необходимое для регистрации кандидата, составляет 10 процентов от общего числа депутатов муниципальных советов на день принятия решения о назначении выборов.

В соответствии со ст.34 Закона г.Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" указанное количество подписей составляет 6 процентов от общего числа депутатов представительных органов местного самоуправления, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Мэра Москвы, и числа избранных на выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных образований.

В субъектах РФ, в которых не имеется избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов или избранных на муниципальных выборах глав внутригородских муниципальных образований, поддержка кандидата осуществляется депутатами представительных органов указанных муниципальных образований.

Следует учитывать, что если на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представительный орган муниципального образования не сформирован и (или) глава муниципального образования не избран, в том числе в связи с досрочным прекращением соответствующих полномочий, число депутатов такого представительного органа, определенное уставом муниципального образования, и (или) глава этого муниципального образования не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата.

Установление в качестве условия выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязательной поддержки со стороны депутатов представительных органов муниципальных образований справедливо вызывает ряд сомнений.

Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Депутат представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, может поддержать кандидата только как депутат представительного органа муниципального района.

Поддержка кандидата осуществляется путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления.

При этом законодатель установил дополнительное требование, согласно которому подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована. По мнению автора, данное требование создает дополнительные трудности. В частности, не ясно, кто должен оплачивать нотариальное засвидетельствование подписи депутата.

Отзыв депутатом представительного органа муниципального образования или главой муниципального образования своей подписи не допускается.

Порядок сбора указанных подписей и порядок их проверки должны быть установлены законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Как правило, указанные порядки соответствуют общему порядку сбора подписей и их проверки при выдвижении кандидатов.

Списки депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, поддержавших кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), должны быть опубликованы в региональных государственных периодических печатных изданиях в соответствии с законами субъектов РФ или размещены на сайтах избирательных комиссий субъектов РФ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Например, в соответствии с ч.8 ст.27 Закона Саратовской области от 28 июня 2012 года N 92-ЗСО "О выборах Губернатора Саратовской области" избирательная комиссия области в течение трех дней со дня представления указанного списка размещает его на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Кандидату на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

На сегодняшний день возможность выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в порядке самовыдвижения предусмотрена только в соответствии со ст.28 Закона г.Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы". В этом случае, согласно ст.34 указанного Закона количество подписей, необходимое для регистрации, составляет для кандидата на должность Мэра Москвы один процент от числа избирателей г.Москвы.

С одной стороны, поддержка депутатов представительных органной муниципальных образований региона является залогом дальнейшей конструктивной работы. С другой стороны, нельзя не согласиться с мнением Р.М.Дзидзоева, согласно которому, учитывая фактическую зависимость глав местного самоуправления от руководителей регионов, ставленниками которых они фактически являются, трудно рассчитывать на их подписи в поддержку самовыдвиженцев. Последние поставлены в неравные условия и тем, что в отличие от партийных кандидатов им еще необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

Дзидзоев Р.М. К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10. С.42-44.

Нельзя также не учитывать мнение КС РФ, выраженное в постановлении КС РФ от 24 декабря 2012 N 32-П, согласно которому установление вышеуказанных условий не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта РФ при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте РФ, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта РФ число подписей.

3. По общему правилу выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) проводятся в соответствии с комментируемым Законом, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

На сегодняшний день во всех регионах приняты законы, устанавливающие порядок выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

4. Пунктом 3.2 комментируемой статьи предусматривается право субъектов РФ устанавливать в своих конституциях (уставах), законах субъектов РФ возможность избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок такого избрания фактически сохраняет действующий ранее порядок назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

То есть, субъект РФ имеет право выбора - избирать высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на прямых выборах либо на опосредованных. На сегодняшний день ни один из субъектов РФ не воспользовался данным правом.

Как и при проведении прямых выборов, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе вносить Президенту РФ коллегиальные постоянно действующие руководящие органы политических партий:

а) списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

б) спискам кандидатов которых в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", переданы депутатские мандаты в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

в) федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ допущены к распределению депутатских мандатов.

Порядок внесения Президенту РФ предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) установлен ст.26.3 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", а также Положением о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2013 года N 620 (далее - Положение).

Каждая вышеуказанная политическая партия вправе предложить Президенту РФ не более трех кандидатур из числа лиц, являющихся членами данной или иной политической партии, либо лиц, не являющихся членами данной или иной политической партии.

В соответствии с п.4 Положения при внесении политическими партиями Президенту РФ предложений о кандидатурах должны учитываться авторитет и репутация предлагаемых кандидатур, опыт их публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты консультаций.

Консультации по кандидатурам проводятся в обязательном порядке политической партией, которая планирует выдвинуть кандидатов с политическими партиями, не имеющими права предлагать Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и зарегистрировавшими свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ.

Порядок проведения таких консультаций определяется ст.26.3 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях". В частности, в соответствии с ч.4, 5 статьи 26.3 указанного закона консультации должны проводиться в срок, установленный политической партией самостоятельно, но не позднее чем за 15 дней до внесения предложений о кандидатурах Президенту РФ. В рамках проведения указанных консультаций политические партии, не имеющие права представлять Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), вправе направить одной или нескольким политическим партиям, имеющим право вносить кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), свои предложения об этих кандидатурах.

Поступившие предложения обязательно должны быть обсуждены на заседании постоянно действующего коллегиального органа политической партии.

После проведения консультаций политических партий политическая партия, имеющая право вносить кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не позднее чем за десять дней до внесения предложений о кандидатурах Президенту РФ обязана провести консультации в Президентом РФ.

По итогам таких консультаций формируется окончательный список кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который и вносится Президенту РФ не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в срок, не превышающий 30 дней со дня досрочного прекращения его полномочий (п.7 Положения).

В соответствии с п.10-12 Положения к предложениям политической партии о кандидатурах прилагаются:

а) решение политической партии о внесении предложений о кандидатурах, принятое в соответствии с уставом политической партии;

б) решение постоянно действующего коллегиального органа политической партии о рассмотрении предложений политических партий, не имеющих права представлять Президенту РФ кандидатуры и зарегистрировавших свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ, об этих кандидатурах;

в) заявление в письменной форме выдвинутого лица о согласии на выдвижение его кандидатом с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом высшего должностного лица субъекта РФ. В заявлении указываются фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий) выдвинутого лица. Если выдвинутое лицо является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, в заявлении должны быть указаны сведения об этом и наименование соответствующего представительного органа. Выдвинутое лицо вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии либо не более чем к одному иному общественному объединению и свой статус в этой политической партии (ином общественном объединении) при условии представления вместе с заявлением документа, подтверждающего указанные сведения и официально заверенного постоянно действующим руководящим органом политической партии (иного общественного объединения) либо уполномоченным на то уставом политической партии (иного общественного объединения) постоянно действующим руководящим органом структурного подразделения политической партии (иного общественного объединения). В случае наличия у выдвинутого лица судимости в заявлении указываются соответствующие сведения об этом;

г) копия паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина;

д) копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что выдвинутое лицо является депутатом;

е) сведения о размере и об источниках доходов выдвинутого лица, его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, а также о вкладах в банках, ценных бумагах;

ж) справка о принадлежащем выдвинутому лицу, его супругу (супруге) и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами РФ, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, об их обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 6 июня 2013 года N 546 "О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ, о расходах по каждой сделке по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту РФ предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации";

з) справка о расходах выдвинутого лица, его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход выдвинутого лица и его супруга (супруги) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 6 июня 2013 года N 546.

Также выдвинутое лицо обязано к моменту внесения его кандидатуры Президенту РФ закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и осуществить отчуждение ценных бумаг иностранных эмитентов, о чем представить письменные подтверждения.

К предложениям о кандидатурах политические партии вправе приложить иные документы и материалы, характеризующие предлагаемые кандидатуры.

Поступившие предложения о кандидатурах Президент РФ рассматривает и вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представление по трем кандидатам для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ - в срок, не превышающий 50 дней со дня досрочного прекращения его полномочий.

Представленных Президентом РФ кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ представляет полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе.

Порядок избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

5. Федеральным законом от 21 февраля 2014 года N 19-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемая статьи была дополнена п.3.3, устанавливающим ограничения для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В частности, не имеют права быть избранными на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ граждане РФ:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.

В соответствии со ст.86 УК РФ судимость погашается:

- в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления, - по истечении шести лет после отбытия наказания;

- в отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, - по истечении восьми лет после отбытия наказания.

Если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно, то по его ходатайству суд может снять с него судимость до истечения срока погашения судимости;

б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;

в) осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;

г) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, и имеющие на день голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие п."б" и "в";

д) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями ст.20.3 (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) и 20.29 (производство и распространение экстремистских материалов) КоАП РФ, если голосование в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (т.е. в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (ст.4.6 КоАП РФ);

е) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п.1 ст.56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", либо совершения действий, предусмотренных подп."ж" п.7 и подп."ж" п.8 ст.76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность в течение срока полномочий должностного лица, для избрания которого назначено голосование.

Пунктом 1 ст.56 указанного закона установлены ограничения, в соответствии с которыми предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая "Интернет"), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая "Интернет") не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости.

Ограничения, установленные подп."ж" п.7 и подп."ж" п.8 ст.76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", следуют из ограничений, установленных п.1 ст.56 данного Федерального закона.

Если деяние, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом не признается тяжким или особо тяжким преступлением, действие ограничений, предусмотренных вышеуказанными подп."б"-"г", прекращается со дня вступления в силу этого уголовного закона.

Если тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается особо тяжким преступлением или если особо тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается тяжким преступлением, ограничения, предусмотренные вышеуказанными подп."в"-"г", действуют до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости.

6. Пунктом 4 комментируемой статьи закрепляются общие ограничения для лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ на профессиональной постоянной основе. Данные ограничения направлены на обеспечение независимости и самостоятельности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), исключения какого-либо стороннего влияния на его решения.

В частности, устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы РФ, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности РФ, иные государственные должности данного субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Следует отметить, что законодателем предусмотрена возможность установления указами Президента РФ изъятий из указанных ограничений в части, касающейся замещения должностей федеральной государственной службы. На сегодняшний день таких изъятий не установлено.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе отказаться от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

В соответствии с распоряжением Президента РФ от 15 января 2010 года N 24-рп "Об утверждении перечня должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне" должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) входит в перечень должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне. В соответствии со ст.21 Закона РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" в отношении лиц, замещающих должности, предусмотренные указанным Перечнем должностей, проводятся мероприятия, предусматривающие:

- принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;

- согласие на частичные, временные ограничения их прав;

- письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;

- определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий;

- ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

- принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.

7. В соответствии с п.4.1 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязан представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Порядок представления указанных сведений установлен Указом Президента РФ от 18 мая 2009 года N 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей РФ, и лицами, замещающими государственные должности РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

В частности установлено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано представить указанные сведения в Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции.

8. Помимо вышеуказанных, на высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) распространяются также ограничения, установленные для членов Правительства РФ ст.11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Исходя из указанной нормы, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе:

- быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатом выборных органов местного самоуправления;

- замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в должности находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций;

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

- использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

- принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

- выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Данный запрет распространяется на супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

9. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается максимальный срок, на который может быть избрано высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Указанный срок не может быть более пяти лет. Кроме того высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

Срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяется конституцией (уставом) субъекта РФ и исчисляется со дня его вступления в должность.

Как правило, субъектами РФ устанавливается максимально возможный срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Например, см. ст.37 Устава Тюменской области от 30 июня 1995 года N 6.

10. Согласно п.5.2 комментируемой статьи при вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст.29 Закона Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области" Губернатор Калининградской области приносит присягу следующего содержания: "Клянусь при осуществлении полномочий Губернатора Калининградской области уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, исполнять Конституцию РФ и законодательство РФ, Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы и законы Калининградской области, действовать в интересах и на благо Калининградской области и ее населения".

11. В соответствии с п.5.3 комментируемой статьи в случае признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) несостоявшимися или недействительными повторные выборы проводятся в сроки, установленные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

В соответствии с п.6 ст.71 указанного закона если основные выборы выборного должностного лица проводились во второе воскресенье сентября и по их результатам выборное должностное лицо не было избрано, повторные выборы проводятся не позднее чем через три месяца со дня голосования на основных выборах. В остальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресенье сентября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ очередного созыва - в день голосования на этих выборах либо в иной день, но не позднее чем через один год со дня появления основания для проведения повторных выборов.

В этом случае до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляется лицом, назначенным Президентом РФ.

12. Пунктом 6 комментируемой статьи регулируются вопросы наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

По общему правилу определение наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отнесено к исключительной компетенции субъекта РФ - наименование должности устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Вместе с тем, в целях недопущения смешения понятий Федеральным законом от 28 декабря 2010 года N 406-ФЗ "О внесении изменения в ст.18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", вступившего в силу с 11 января 2011 года, установлено ограничение, в соответствии с которым наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента РФ.

При этом, законодателем предусматривается установление переходного периода сроком на 5 лет, в течение которого субъекты РФ смогут привести свое законодательство в соответствие с новыми требованиями федерального законодательства.

Данное положение касается, например:

- Чувашской Республики, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти которой является Президент Чувашской Республики (ст.68 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 года);

- Республики Башкортостан, главой которой является Президент Республики Башкортостан (ст.82 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года N ВС-22/15);

- Республики Марий Эл, высшим должностным лицом которой является Президент Республики Марий Эл, который также возглавляет исполнительную власть (ст.76 Конституции Республики Марий Эл от 24 июня 1995 года).

- Республики Саха (Якутия), Президент которой является главой Республики Саха (Якутия) и ее высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть республики (ст.68.1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года 54-З N 445-II).

13. Пунктом 7 комментируемой статьи определяется круг полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) присущи функции:

1) главы региона (представительские функции), которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий:

а) представление субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей; право подписания договоров и соглашений от имени субъекта РФ;

б) обнародование законов, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклонение законов, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации данного полномочия закреплен в ст.8 комментируемого Закона;

в) право требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

г) право участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

2) главы исполнительной ветви власти, которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий:

а) формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принятие решений об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с установленной законом субъекта РФ системой органов исполнительной власти. При этом, в случае, когда высшее должностное лицо субъекта РФ является по совместительству руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, полномочие по принятию решения об отставке высшего исполнительного органа не может быть реализовано. Такая отставка будет равносильна прекращению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ;

Кильметова Р.Р. Указ.соч.

б) представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. При этом, необходимо закрепить порядок направления высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) указанных вопросов законодательного (представительного) органа, например, в регламенте законодательного органа;

в) обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и право в соответствии с законодательством РФ организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Например, порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов МВД РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам установлен постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 года N 725.

При этом, взаимодействие указанных территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан;

б) социально-экономическое развитие субъектов РФ, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством РФ полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ и Правительства РФ и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов РФ части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом;

д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных законодательством РФ и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указанный перечень полномочий является открытым. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе осуществлять иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

14. Пунктом 7.1 комментируемой статьи регулируется порядок замещения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) во время его отсутствия.

В частности, в случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ, за исключением случая назначения Президентом РФ временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в связи с невозможностью осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Таким образом, данная норма предполагает обязательное выполнение следующих условий:

1) данная норма применяется исключительно в случаях болезни или отпуска высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В случае отсутствия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), например, в связи с досрочным сложением полномочий, назначается временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность лица, наделенного указанными полномочиями, в порядке, установленном ст.19 комментируемого Закона;

2) должностное лицо, которое вправе замещать высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), устанавливается исключительно конституцией (уставом) субъекта РФ. Иными нормативными правовыми актами такое должностное лицо устанавливаться не может.

Например, в соответствии с ч.35.3 ст.35.1 Устава Хабаровского края полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполняет вице-губернатор Хабаровского края;

3) комментируемая норма не распространяется на случаи назначения Президентом РФ временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

15. В соответствии с п.8 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Данная норма основана на положении ч.2 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, и реализует общепринятый принцип законности в деятельности органов государственной власти.

Комментарий к статье 19. Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

1. Статьей 19 комментируемого Закона устанавливаются основания и порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти. В соответствии с ч.2 ст.17 ГК РФ смертью правоспособность гражданина (в т.ч. способность занимать государственные должности) прекращается;

б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном п.2-5 комментируемой статьи.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ.

Следует отметить, что выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ не является безусловным, то есть автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий, но выступает основанием для рассмотрения Президентом РФ, с которым региональный руководитель находится в отношениях субординации, вопроса об отрешении его от занимаемой должности, предполагается, что Президент РФ и законодательные органы субъектов РФ действуют по данному вопросу на основе согласования интересов и взаимного учета мнений. То есть, Президент РФ не вправе действовать произвольно и при наличии обоснованной позиции законодательного органа субъекта РФ должен поддержать предлагаемое региональным парламентом решение; отказ же реализовать выраженное парламентом недоверие должен быть в этом случае мотивированным;

Жуков А.П.Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.

в) его отставки по собственному желанию. При этом наличие (указание) какой-либо причины не обязательно.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ;

г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Законом.

Основаниями для утраты доверия Президента РФ признаются:

- выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции";

- установление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ. Примером применения данной нормы служит Указ Президента РФ от 28 сентября 2010 года N 1183 "О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы".

Следует отметить, что в комментируемом Законе процессуальные моменты принятия Президентом РФ указанного решения практически не урегулированы. Президент РФ наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и не связан никакими правовыми ограничениями. С одной стороны, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом РФ и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, это неоправданно сильно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ;

Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8.

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным. В соответствии со ст.29 ГК РФ недееспособным может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Согласно ст.30 ГК РФ гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим. В соответствии со ст.42 ГК РФ гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц признан судом безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания; в соответствии со ст.45 ГК РФ гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, - в течение шести месяцев (военнослужащий или иной гражданин, пропавший без вести в связи с военными действиями, может быть объявлен судом умершим не ранее чем по истечении двух лет со дня окончания военных действий).

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. При этом состав преступления и вид наказания значения не имеет.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

з) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

и) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Следует отметить, что законодателем не установлены сроки внесения Президентом РФ указанного представления;

к) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ.

2. Пунктами 2-5 комментируемой статьи устанавливается порядок отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:

1) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.

Реализация данного положения предполагается прохождение следующих этапов:

а) признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, противоречащим Конституции РФ и федеральным законам. При этом, указанная формулировка оставляет открытым вопрос о характере акта высшего должностного лица субъекта РФ, принятие которого может влечь оговоренные последствия (нормативном или индивидуальном). Анализ юридической литературы и положений нормативных актов, регулирующих вопросы привлечения к ответственности органов публичной власти, позволяет сделать вывод, что в данном случае понимается издание высшим должностным лицом субъекта РФ нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ;

Жуков А.П. Указ.соч.

б) подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е. непринятия мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы РФ при условии, что высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в суд для разрешения спора;

в) принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

2) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Как указано в постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П, по смыслу рассматриваемых положений, для применения такой меры воздействия, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные конституционно значимые тяжкие последствия - массовое нарушение прав и свобод граждан. Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта РФ;

3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей.

Данное основание вызывает наибольшие сомнения. Законодателем не определены критерии и порядок признания исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей ненадлежащим, что может породить субъективную оценку действия указанного должностного лица со стороны законодательного (представительного) органа субъекта РФ, злоупотребление предоставленным правом.

Пунктами 3, 4 комментируемой статьи закрепляется, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается:

а) в однопалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

б) в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Данное требование также направлено на исключение возможности злоупотребления законодательным (представительным) органом субъекта РФ своим правом, на обеспечение гарантии учета мнения большинства депутатов при вынесении решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В соответствии с подпунктом "д" п.3 ст.5 комментируемого Закона решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) оформляется постановлением.

В соответствии с п.5 комментируемой статьи после принятия указанное постановление направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности. При этом, сроки осуществления данных действий не установлены.

По мнению КС РФ, выраженному в Постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П, издание указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности является завершающим этапом федерального воздействия, а также реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ в сфере федеральных полномочий исполнительной власти (ст.80 и 90 Конституции РФ), в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ.

3. Пунктами 6, 7 комментируемой статьи предусмотрены последствия принятия решения об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае указанной отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Данные нормы обусловлены тем, что срок полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ограничен сроком полномочий его руководителя - высшего должностного лица субъекта РФ.

В связи с тем, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ влечет за собой начало процедуры назначения нового высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) функционирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ после отставки продолжается, связанное с тем, что для прихода к власти нового высшего должностного лица субъекта РФ требуется время. При этом, функционирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ после отставки, приобретая, по сути, временный, переходный характер, обеспечивает непрерывность осуществления исполнительной власти как постоянно действующей (постановление КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П).

4. Пунктами 7.1-7.4 комментируемой статьи устанавливаются основания и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ).

В частности, отзыв высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом. В данном случае можно говорить о том, что указанное нарушение может быть как однократным, так и неоднократным. При этом задача суда - зафиксировать факт нарушения законодательства без оценки степени его влияния на социально-экономической положение региона или его жителей. Отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта РФ;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей, установленное соответствующим судом. При этом, законодатель не определяет критерии, по которым можно определить, что неисполнение обязанностей было грубым, оставляя это на усмотрение суда. По мнению автора, отсутствие четких критерием позволит суду исходить не только из действующего законодательства, но из политической конъюнктуры, что может значительно снизить объективности соответствующего решения суда.

Обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении вышеуказанных фактов вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) должна обеспечивать гражданам РФ, проживающим на территории субъекта РФ и обладающим активным избирательным правом, возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву.

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) проводится по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации и обладающих активным избирательным правом, в порядке, установленном для проведения референдума субъекта Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом.

Например, см.:

- Закон Новосибирской области от 10 декабря 2012 года N 269-ОЗ "О порядке отзыва Губернатора Новосибирской области";

- Закон Вологодской области от 22 января 2013 года N 2970-ОЗ "О порядке отзыва Губернатора Вологодской области";

- Закон Орловской области от 25 декабря 2012 года N 1448-ОЗ "О порядке отзыва Губернатора Орловской области";

- Закон Челябинской области от 29 ноября 2012 года N 422-ЗО "О порядке отзыва Губернатора Челябинской области".

Инициатива проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данная норма гарантирует возможность избранному высшему должностному лицу реализовать свою программу в течение определенного времени, защищает его от политических игр оппонентов.

В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязательно должны собираться подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Например, в соответствии с ч.1 ст.8 Закона Смоленской области от 21 декабря 2012 года N 119-з "Об отзыве Губернатора Смоленской области" в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву Губернатора собираются подписи избирателей, количество которых должно составлять 25 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории Смоленской области.

Проверка подписей избирателей, соблюдения порядка их сбора и проверка соблюдения процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляются избирательной комиссией субъекта РФ, действующей в качестве комиссии по отзыву. Как правило, для проверки подписей избирателей при избирательных комиссиях субъектов РФ создаются специальные рабочие группы, в состав которых входят как члены и работники аппарата избирательной комиссии субъекта РФ, так и привлеченных экспертов из числа работников специализированных государственных органов (например, органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, органов регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ).

Кроме того, комментируемой статьей устанавливается требование, в соответствии с которым законом субъекта РФ, помимо вышеуказанного, должны предусматриваться также основания и процедура отзыва в соответствии с комментируемым Законом. Фактически данная норма не несет в себе правовой нагрузки и указывает лишь на то, что положения комментируемого Закона должны быть также отражены и в законе субъекта РФ, регулирующем процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта РФ.

В частности, закрепляется, что отзываемое лицо и инициаторы его отзыва должны быть проинформированы комиссией по отзыву о месте и времени проведения ее заседания, на котором будут рассматриваться вопросы о результатах проверки подписей избирателей и результатах выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Комиссия по отзыву также обязана проинформировать отзываемое лицо и инициаторов его отзыва о результатах рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ инициативы проведения голосования по отзыву.

Срок рассмотрения комиссией по отзыву инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ и принятия ею решения не может превышать 15 дней со дня представления инициаторами отзыва в комиссию по отзыву всех необходимых документов, в том числе подписных листов. Срок рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ указанной инициативы и принятия им решения о назначении голосования по отзыву либо об отказе в назначении такого голосования не может превышать 15 дней со дня поступления документов от комиссии по отзыву. В случае, если указанный срок выпадает на межсессионный период, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан собраться на внеочередное заседание.

Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ при наличии хотя бы одного из оснований отзыва, необходимого количества достоверных и (или) действительных подписей избирателей, а также при соответствии процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву и представленных документов требованиям закона. Отсутствие какой-либо из указанных составляющих влечет за собой принятие решение об отказе в проведении голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ. Например, может возникнуть ситуация, при которой судом будет установлен факт нарушений, однако инициатива проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ не найдет поддержки среди избирателей.

Что касается процедуры проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ, то оно, как и все выборы и референдумы, может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования по отзыву на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. По общему правилу, решение о назначении голосования по отзыву подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Отзываемое лицо должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемым лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.

Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ должно быть проведено не позднее 60 дней со дня принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения о назначении голосования по отзыву. указанный срок должен учитываться при принятии решения о назначении дня голосования.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ.

5. Пунктами 9, 9.1, 9.2 комментируемой статьи устанавливаются случаи и порядок назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

1) на период до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в случае:

а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности, в том числе по представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления;

в) истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (применяется в случае, если срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ истек, а решение о назначении нового высшего должностного лица законодательным (представительным) органом не принято);

г) признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) несостоявшимися или недействительными;

2) на период действия обстоятельств, в случае, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий указанного должностного лица. В данном случае временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) назначается в целях охраны прав и законных интересов граждан РФ.

Решение Президента РФ о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается в форме указа.

6. Пунктом 10 комментируемой статьи установлены ограничения деятельности временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данные ограничения призваны подчеркнуть временный характер деятельности указанного лица.

В частности, временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе:

- распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

- вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта РФ.

Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть установлены дополнительные ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Например, помимо вышеуказанных ограничений, ч.4 ст.43 Закона г.Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" временно исполняющий обязанности Мэра Москвы не вправе:

- принимать решение об отставке Правительства Москвы;

- вносить изменения в состав Правительства Москвы;

- определять структуру органов исполнительной власти города Москвы;

- изменять распределение обязанностей между членами Правительства Москвы;

- назначать представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания РФ;

- вносить в Московскую городскую Думу кандидатуры на должности судей Уставного суда города Москвы;

- осуществлять без одобрения Правительства Москвы законодательную инициативу по вопросам принятия и изменения бюджета города Москвы.

Комментарий к статье 20. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей определяются основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Применительно к исполнительной власти понятие "постоянно действующий" означает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. Это существенно отличает его от органа законодательной власти, который может строить свою работу на сессионной основе.

Романовский Г.Б. Указ.соч.

Постоянный характер деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность исполнения полномочий субъекта РФ.

Вместе с тем, понятие "постоянно действующий" не означает, что состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не меняется. Смена состава высшего исполнительного органа субъекта обусловлена требованием о прекращении полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в связи с прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также возможностью досрочного прекращения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется основное назначение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Ключевым словом в данной норме является слово "исполнение". То есть, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ применяет нормы законодательства РФ и субъекта РФ в целях организации жизнедеятельности региона.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи полномочия по установлению наименования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, определению его структуры, порядка его формирования отнесены к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом, наименование данного высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

При этом, следует учитывать, что в соответствии с п."в" п.7 ст.18 комментируемого Закона полномочия по формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принятию решения об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отнесены к полномочиям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Региональная практика показывает, что применительно к органам исполнительной власти отсутствует разнообразие наименований. В большинстве субъектов РФ таким органом выступает Правительство, в ряде краев, областей - администрация. Исключение составляют, например, Кабинет Министров Чувашской Республики (ст.87 Конституции Чувашской Республики), Республики Адыгея (ст.84 Конституции Республики Адыгея); Кабинет Министров Республики Татарстан - Правительство Республики Татарстан (ст.88 Конституции Республики Татарстан).

Там же.

4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

В соответствии с ч.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены ч.2 и 3 ст.48 ГК РФ.

В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.

Согласно первому подходу высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, создается, прежде всего, в целях осуществления исполнения государственных полномочий субъекта РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.

В частности, по мнению А.Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, является элементом механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства.

Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.

Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.

По мнению ученых в области публичного права понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи создано главным образом на основе анализа частно-правовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров - глав муниципальных образований.

Чиркин В.Е. Указ.соч.

Это юридические лица особого рода - занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Как уже отмечалось применительно к законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта РФ выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:

2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. То есть, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеет весьма отдаленное отношение, не касается его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;

3) различное отношение к собственности и имуществу юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;

5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустановительными правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;

7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;

8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;

9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права;

10) неодинаковы характер и формы ответственности.

Там же.

Представляется, что наделение высшего исполнительного органа статусом юридического лица не представляется возможным по следующим основаниям. По своей сути высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является органом, принимающим управленческие решения, осуществляющим властно-распорядительные функции. Данный орган, как правило, состоит из должностных лиц, возглавляющих иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Никакой хозяйственной деятельности высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не осуществляет. В связи с изложенным, статус юридического лица может быть придан органу, обслуживающему деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также иным органам исполнительной власти субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии с комментируемой нормой обязательным является наличие у высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом, законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.

В соответствии с ч.2 ст.4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 года N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

То есть, органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако, исходя из того, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати и изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем, следует учитывать судебную практику, согласно которой органы исполнительной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен Герб РФ, а иные случаи использования Государственного Герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-20).

5. В целях обеспечения финансовой независимости высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, п.5 комментируемой статьи закрепляется осуществление финансирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ исключительно за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

В частности, п.1 ч.3 ст.21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета как функционирование высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Данная норма является гарантией стабильного и бесперебойного финансирования деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Комментарий к статье 21. Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Статьей 21 комментируемого Закона определяются основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи закреплено общее направление деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

То есть, фактически, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает реализацию на территории субъекта РФ положений законодательства РФ и субъекта РФ во всех сферах жизнедеятельности общества.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи конкретизируются основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем, помимо основных полномочий, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять и иные полномочия, не указанные в комментируемой норме и установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст.78 Конституции РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет следующие полномочия:

а) в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина:

1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.

Применительно к полномочиям по противодействию терроризму и экстремизму в определении КС РФ от 17 июня 2008 года N 452-О-О указано, что конституционное разграничение полномочий может быть конкретизировано федеральным законодателем: федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий; соответственно, Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; при этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Следовательно, федеральный законодатель, устанавливая на основании и в соответствии с Конституцией РФ компетенционные, организационно-правовые, финансово-экономические и иные основы противодействия терроризму и экстремизму, вправе - исходя из того, что как общегосударственная задача противодействие терроризму и экстремизму предполагает взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти и органов государственной власти каждого из субъектов РФ в пределах их конституционных функций, и учитывая как специфику данного направления правоохранительной деятельности, так и особенности содержания и степени реальных угроз терроризма и проявлений экстремизма, а также принимая во внимание общие принципы организации системы органов государственной власти в РФ, - определять содержание и объем соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ, включая высшие исполнительные органы;

2) осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов РФ, проживающих на территории субъекта РФ, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия.

Для реализации указанного полномочия на федеральном уровне были разработаны Методические рекомендаций для органов государственной власти субъектов РФ о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, утвержденные приказом Министерства регионального развития РФ от 14 октября 2013 года N 444;

б) в финансово-экономической сфере:

1) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Исходя из положений ст.171 БК РФ составление проектов бюджетов субъектов РФ - это исключительная прерогатива высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы субъектов РФ. В этой связи хотелось бы отметить, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ непосредственно не разрабатывает проект бюджета субъекта РФ и проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Точнее здесь говорить об обеспечении разработки указанных документов, т.к. непосредственную разработку осуществляют отраслевые органы исполнительной власти субъекта РФ;

2) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ, готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Данное полномочие основано по положениях ст.215.1 БК РФ, в соответствии с которой исполнение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета субъекта РФ возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом);

3) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Из анализа данной нормы следует, что субъект РФ не вправе распоряжаться переданной ему федеральной собственностью, а может лишь управлять ею в пределах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, которыми определены цели, для реализации которых федеральная собственность была передана;

в) в сфере государственного строительства - формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ (министерства, комитеты, департаменты, управления и т.д.) в соответствии со структурой, утвержденной законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и системой, утвержденной высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

г) в сфере осуществления контроля за органами местного самоуправления - право вносить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления предложение о приведении в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также право обращаться в суд. В этой связи следует отметить, что комментируемый Закон, равно как и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержат такого процедурного элемента, как досудебное обращение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ к органам местного самоуправления с требованием приведения принятых ими нормативно-правовых актов в соответствие с действующим законодательством. А это означает, что положения указанных Федеральных законов не образуют единый регулятивный комплекс в части регулирования конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления.

Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ: федеральные стандарты и региональные реалии в условиях проводимых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 7.

Кроме того, следует учитывать, что местное самоуправление самостоятельно. Следовательно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за деятельностью органов местного самоуправления невозможен, так как он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ. Существует единственно возможное исключение из этого правила - контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ. Этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти субъекта РФ проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий субъекта РФ.

Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.

Комментарий к статье 22. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Пунктом 1 статьи 22 комментируемого Закона устанавливаются виды правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе издавать указы (постановления) и распоряжения. Анализ нормы позволяет сделать вывод, что в случае разделения в субъекте РФ должностей высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе издавать указы и распоряжения, а руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - постановления и распоряжения. Данный вывод основывается на аналогии комментируемой нормы с ч.1 ст.90 и ч.1 ст.115 Конституции РФ.

При этом, указы (постановления), как правило, носят нормативный характер, а распоряжения - ненормативный характер (распоряжения по кадровым вопросам, организационным вопросам и т.д.).

Принятие правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ. Данной нормой подчеркивается подзаконный характер правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается обязательность исполнения в субъекте РФ актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом особо оговаривается, что обязательными к исполнению являются только те правовые акты, которые приняты в пределах полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), принятые с превышением их полномочий, вправе не исполняться и могут быть обжалованы в судебном порядке (главы 24, 25 ГПК РФ).

3. По общему правилу, п.3 комментируемой статьи устанавливается, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Данная норма вытекает из следующих конституционных положений:

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ (ст.4);

- Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст.15);

- указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст.90);

- постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ (ст.115);

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст.76).

Комментарий к главе IV. Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 23. Основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Статьей 23 комментируемого Закона закрепляются основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ.

Основой взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ является принцип разделения властей.

Пунктом 1 комментируемой статьи закреплено положение, на основе которого и в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно.

Именно функциональная самостоятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ и является предпосылкой взаимодействия данных органов, т.к. без осуществления конструктивного взаимодействия невозможна реализация значимых для региона задач. Рассогласованность и противоречивость во взаимоотношениях высших органов власти субъектов могут явиться причиной серьезного конфликта, представлять угрозу для политической стабильности регионов.

Попова Ю.Ю. Взаимодействие органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ как необходимое условие государственного строительства в регионах // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8.

Примером практического применения данной нормы служит решение Архангельского областного суда от 20 января 2004 года N 3-1 по делу по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащей федеральному законодательству ст.4 областного закона от 14 ноября 2003 года N 204-25-ОЗ "О введении в действие на территории Архангельской области налога на имущество организаций в соответствии с частью второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты Архангельской области".

2. Пунктом 2 комментируемой статьи закреплены цели взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ.

В частности, устанавливается, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.

По сути, взаимодействие законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ представляет собой ограничение обеих ветвей власти от злоупотреблений, сосредоточения всех полномочий в руках одной из них. Следовательно, можно назвать такое взаимодействие одним из элементов системы сдержек и противовесов, обеспечивающей нормальное функционирование органов государственной власти в субъектах РФ.

Взаимодействие позволяет согласовывать позиции органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, способствует принятию действенных решений, поддержанию стабильной политической, социальной и экономической ситуации.

Там же.

Представляется интересным и обоснованным мнение А.Н.Черткова. Согласно позиции исследователя, целью взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти регионов должны выступать сохранение и творческое развитие особенностей общественной жизни субъектов РФ, обусловленных историческим, географическим, национальным и иными факторами.

Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ могут осуществляться в различных формах, которые устанавливаются комментируемым Законом и законом субъекта РФ.

Под формами взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти подразумеваются согласованные действия названных субъектов в определенной области государственного управления, обусловленные конкретными целями и способами их достижения.

Попова Ю.Ю. Указ.соч.

Анализ действующего федерального и регионального законодательства позволяет выделить следующие основные формы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ:

1) взаимодействие при осуществлении организационных мероприятий (ст.24 комментируемого Закона);

2) взаимодействие при осуществлении правотворческой деятельности (п.3-6 комментируемой статьи);

3) взаимодействие в сфере государственного управления - принятия управленческих решений (п.6, 7 комментируемой статьи);

4) осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной ответственности;

5) взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними (ст.25 комментируемого Закона).

3. В соответствии с п.3, 4 комментируемой статьи регулируется взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере правотворческой деятельности исполнительной власти субъекта РФ.

В частности, в рамках указанного взаимодействия правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются для ознакомления и изучения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Например, в Хабаровском крае нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются для ознакомления и изучения в Законодательную Думу Хабаровского края в течение пяти рабочих дней со дня их подписания (ст.41 Устава Хабаровского края). В соответствии со ст.36 Устава Тульской области постановления губернатора Тульской области и постановления администрации Тульской области направляются в Тульскую областную Думу в десятидневный срок со дня принятия.

В свою очередь, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе:

а) обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в указанные акты, либо об их отмене. Следует отметить, что законодателем не установлена обязанность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), органов исполнительной власти субъекта РФ рассматривать указанные предложения. Однако, полагаем, что установление права вносить предложения по актам органов исполнительной власти субъекта, автоматически влечет за собой обязанность данных органов рассматривать такие предложения и принимать по ним соответствующие решения;

б) вправе обжаловать их в судебном порядке (в порядке, установленном главами 24, 25 ГК РФ) или в порядке, установленном главой IX Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", обратиться в КС РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов.

4. Соответствующее право п.5 комментируемой статьи закреплено за высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе:

а) обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене. Данное право аналогично предполагает обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ рассматривать данные предложения и выносить по ним мотивированные решения;

б) обжаловать указанные постановления в судебном порядке (в порядке, установленном главами 24, 25 ГК РФ).

Следует обратить внимание, что вышеуказанное право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), закрепленное в комментируемой норме, распространяется только на постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Однако это не означает, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе обращаться с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты субъекта РФ. Отличие состоит в том, что право на обращение с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты субъекта РФ реализуется путем внесения законодательной инициативы, порядок рассмотрения которой отличен от порядка рассмотрения указанных в комментируемой норме предложений.

Кроме того, данная норма не является препятствием для обжалования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законов субъектов РФ в судебном порядке. Как отмечено в определении Судебной коллегии ВС РФ от 27 апреля 2005 года N 71-Г05-3, в соответствии с ч.2 ст.251 ГПК РФ, специального и более позднего федерального закона, чем комментируемый Закон, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе оспорить любые нормативные правовые акты, принятые и опубликованные в установленном порядке. К нормативным правовым актам, принятым в установленном порядке, относятся, в т.ч., и законы субъекта РФ, подписанные и обнародованные его высшим должностным лицом.

5. В соответствии с п.6 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан направлять высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ.

Данная норма позволяет обеспечить возможность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ознакомиться с законопроектами, сформулировать и оформить надлежащим образом свое мнение по законопроектам, внести предложения в план законопроектных работ.

6. Пунктами 7, 8 комментируемой статьи закреплено взаимное право законодательных и исполнительных органов присутствовать на проводимых ими заседаниях.

Установлено, что на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителями.

Соответственно, на заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или его председателя работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Данная норма способствует выработке совместных решений по особо значимым вопросам, обеспечивает возможность вести конструктивный диалог в процессе принятия решений.

Комментарий к статье 24. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Статьей 24 комментируемого Закона закрепляется порядок участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в формировании органов исполнительной власти в субъекте РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Следует отметить, что положение о возможности участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов было предметом рассмотрения КС РФ.

Как было указано в постановлении КС РФ от 7 июня 2000 года N 10-П, если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия РФ по вопросам совместного ведения, то, по смыслу ст.72 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.5 (ч.3), 11, 76, 77 (ч.2), 78 (ч.1 и 2) и 85 (ч.1), федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы РФ. В конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Право принятия участия в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а стаже формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Например:

- в соответствии с ч.1 ст.13 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ;

- в соответствии со ст.53, 57 Устава Московской области вице-губернаторы Московской области, Первые заместители Председателя Правительства Московской области, первые заместители Председателя Правительства Московской области - министры Правительства Московской области, заместители Председателя Правительства Московской области, заместители Председателя Правительства Московской области - министры Правительства Московской области, заместитель Председателя Правительства Московской области - руководитель аппарата Правительства Московской области, а также министры Правительства Московской области, к компетенции которых относятся вопросы экономики, финансов, социальной сферы, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, строительства, транспорта, экологии и природопользования, здравоохранения назначаются на должность Губернатором Московской области по согласованию с Московской областной Думой;

- в соответствии со ст.77 Устава (Основного Закона) Томской области первые заместители Губернатора Томской области назначаются на должность Губернатором Томской области по согласованию с Думой.

2. Пунктом 2 рассматриваемой статьи установлено право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Данное решение оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п."д" ч.3 ст.5 комментируемого Закона).

Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Следует отметить, что в постановлении КС РФ от 18 января 1996 года N 2-П изложена правовая позиция, согласно которой не соответствует Конституции РФ право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выражать недоверие должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц.

Комментарий к статье 25. Разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с разрешением споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Предусматривается, что споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.

В частности, в соответствии с ч.1 ст.85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В соответствии с п.6 ч.1 ст.27 ГПК РФ рассмотрение дел по разрешению споров между органами государственной власти субъектов Российской РФ, переданных на рассмотрение в ВС РФ Президентом РФ в соответствии со ст.85 Конституции РФ относится к полномочиям ВС РФ.

Кроме того, в соответствии с ч.3 ст.125 Конституции РФ к компетенции КС РФ отнесено разрешение споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ.

Варианты регулирования указанных вопросов в правоприменительной практике регионов весьма широки.

Например, в соответствии со ст.44 Устава Хабаровского края споры между Думой, с одной стороны, и Губернатором края, Правительством края, с другой стороны, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, разрешаются путем создания согласительных комиссий, которые формируются по письменному предложению одной из сторон на паритетной основе из депутатов Думы и членов Правительства края на срок не более двух месяцев. По истечении установленного срока, при отсутствии согласия в решении возникающих вопросов, рассмотрение спора может быть передано в суд в порядке, установленном федеральным законом.

Споры о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Хабаровского края, а также между Думой, с одной стороны, и Губернатором края, Правительством края, с другой стороны, могут разрешаться в КС РФ.

В соответствии со ст.57 Устава Тюменской области споры и конфликты между органами государственной власти Тюменской области, органами государственной власти автономных округов и органами местного самоуправления рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми на паритетных началах Уставным судом области, иными судебными органами в соответствии с их компетенцией.

В соответствии со ст.38 Устава Сахалинской области споры между Сахалинской областной Думой и Правительством Сахалинской области, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, по принятым данными органами государственной власти нормативным правовым актам и иным вопросам, решаются путем создания согласительных комиссий. Согласительные комиссии создаются в срок не более десяти дней после письменного предложения об этом одной из сторон. В течение десяти дней после создания согласительные комиссии должны рассмотреть спор. Решения согласительных комиссий носят рекомендательный характер и рассматриваются Сахалинской областной Думой и Губернатором Сахалинской области совместно.

Комментарий к статье 26. Ответственность за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации

1. Статьей 26 комментируемого Закона закрепляется, что конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта РФ:

- органами государственной власти;

- другими государственными органами и государственными учреждениями;

- органами местного самоуправления;

- организациями;

- общественными объединениями;

- должностными лицами;

- гражданами.

Данная норма основана на положениях ч.1, 2 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которыми Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов, и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества.

Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ // Журнал российского права. 2008. N 2.

Кроме того, предусматривается, что невыполнение или нарушение указанных нормативных правовых актов субъектов РФ влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ. В случае если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта РФ.

Следует отметить, что в соответствии с п."о" ст.71 Конституции РФ уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности относятся к исключительному ведению РФ. Исходя из этого, законодательством субъектов РФ не может устанавливаться гражданская либо уголовная ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ. Следовательно, гражданская и уголовная ответственность может наступать только в порядке, установленном федеральным законодательством.

Исключение составляет административная ответственность, которая в силу п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

В соответствии со ст.1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится:

1) установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, в соответствии с ч.2 ст.22.1 КоАП РФ;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ;

7) регулирование законами субъектов РФ иных вопросов в пределах, установленных КоАП РФ.

Кроме того, представляется, что на уровне субъектов РФ может устанавливаться дисциплинарная ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъекта РФ. Особенностью данного вида ответственности будет являться ограниченная сфера применения данного вида ответственности, т.к. указанный вид ответственности можно применить только к должностным лицам органом государственной власти субъекта РФ, а также к государственным гражданским служащим субъекта РФ.

2. Отдельное внимание следует уделить конституционно-правовой ответственности за нарушение конституция (устав), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Несмотря на то, что официального закрепления конституционно-правовой ответственности в законодательстве РФ до сих пор нет, нормы данной ответственности широко используются в правовом регулировании деятельности органов публичной власти и их должностных лиц.

Применительно к комментируемой статье, конституционно-правовой ответственностью являются:

а) досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по решению высшего должностного лица субъекта РФ в случае принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

б) досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в случае:

- издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Комментарий к главе IV.1. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 26.1. Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Согласно нормам п.1 комментируемой статьи осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ, определяются:

- конституцией (уставом) субъекта РФ;

- законами субъекта РФ;

- иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, принимаемыми в соответствие с конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшими по юридической силе среди нормативных правовых актов субъектов РФ являются конституции республик, уставы остальных разновидностей регионов Российской Федерации. Именно высшие по юридической силе нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации определяют полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ. Остальные нормативные правовые акты субъектов дополняют конституции и уставы по данному вопросу.

В одних регионах высшие по юридической силе нормативные правовые акты субъекта РФ содержат общие положения, определяющие полномочия органов государственной власти своего региона, например, Устав Новгородской области от 3 сентября 1994 года N 2-ОЗ.

В других регионах вопросу полномочий отведен отдельный раздел. Так, в соответствии со ст.15 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 года N 22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области" в ведении данного субъекта РФ находятся следующие полномочия:

- принятие и изменение Устава, законов области и иных нормативных правовых актов области, контроль за их соблюдением;

- установление административно-территориального устройства области и порядка его изменения;

- установление системы исполнительных органов власти области;

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- установление порядка управления и распоряжения государственной собственностью области;

- государственное прогнозирование и программное планирование социально-экономического развития области;

- утверждение областного бюджета и отчета о его исполнении;

- утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении;

- установление налогов и сборов, отнесенное федеральным законом к ведению субъектов РФ, а также порядка их взимания;

- регулирование вопросов государственной гражданской службы, отнесенных федеральным законом к ведению области;

- установление и присвоение почетных званий области, установление и присуждение премий за особые заслуги перед областью;

- иные вопросы, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и области.

2. Положения п.2 комментируемой статьи закрепляют условия определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации. Такие полномочия определяются:

- Конституцией РФ;

- федеральными законами;

- договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

- законами субъектов РФ.

Следует сказать, что указанный перечень расширительному толкованию не подлежит, т.е. полномочия могут быть определены только этими актами, иная форма актов не подразумевается. В этой связи интересно отметить, что нормами ч.2 ст.76 Конституции РФ установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются:

- федеральные законы;

- принимаемые в соответствии с федеральными законами законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Как можно заметить, в ст.76 Конституции РФ перечень актов, определяющих полномочия по предметам совместного ведения, в отличие от норм ч.2 ст.26.1 комментируемого Закона, не имеет столь ограничительного характера, на что указывает фраза "иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".

В п.3 рассматриваемой статьи закреплен перечень актов, которыми определяются полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации. К ним относятся:

- федеральные законы;

- издаваемые в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ;

- соглашения.

В соответствии с ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения. Причем, по смыслу ст.72 и ч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Важно также отметить, что сами федеральные законы согласно ч.3 ст.76 Конституции РФ не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ч.3 ст.11, ч.1 ст.72 (п."в", "г", "д" и "к"), ч.2 и 5 ст.76 и ст.94 Конституции РФ следует, что именно Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Применительно к положениям п.2 комментируемой статьи, - в отношении определения полномочий, осуществляемых по предметам совместного ведения на основании федеральных законов и договоров о разграничении полномочий, - рассмотрим несколько следующих примеров.

Пример 1. Федеральным законом от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" установлено (ст.2), что вопросы владения, пользования и распоряжения участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Разграничение между Российской Федерацией и субъектами РФ собственности на указанные объекты осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", указанным законом, другими федеральными законами, регулирующими вопросы пользования недрами. Интересно отметить, что именно Российской Федерации и субъектам Российской Федерации принадлежит преимущественное право на заключение договоров о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ.

Пример 2. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в различных сферах деятельности осуществляется, в частности, в соответствии с:

- Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (ст.1.3, 1.3.1) - в области законодательства об административных правонарушениях;

- Трудовым кодексом РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ (ст.6) - в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

- Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ (ст.6, 7) - в области градостроительной деятельности;

- Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (ст.2 и др.) - в сфере земельных отношений;

- Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (ст.7, 8) - в сфере разграничения бюджетных полномочий;

- Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ (ст.24, 25) - в области водных отношений;

- Семейным кодексом РФ от 29 декабря 1995 года N 223-ФЗ (ст.3) - в области отношений, регулируемых семейным законодательством;

- Федеральным законом от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (ст.10) - в сфере охраны и использования лесных ресурсов;

- Федеральным законом от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (ст.12) - в области формирования и реализации государственной научно-технической политики;

- Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст.5, 6) - в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

- Законом РФ от 14 мая 1993 года N 4979-I "О ветеринарии" (ст.3) - в области ветеринарии;

- Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (ст.1.1, ст.3, 4) - в сфере недропользования и др.

Пример 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан осуществляется, в том числе, на основании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (Москва, 26 июня 2007 года). Согласно ч.2 указанного Договора Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горно-геологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан.

В пределах своих полномочий, как это предусмотрено положениями ч.3 этого же Договора, Республика Татарстан осуществляет международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, участвует в деятельности специально созданных для этих целей органов международных организаций, а также заключает соглашения об осуществлении международных, внешнеэкономических связей и осуществляет такие связи с органами государственной власти иностранных государств по согласованию с Министерством иностранных дел РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Следует отметить, что срок действия названного Договора составляет 10 лет со дня вступления его в силу.

Интересно отметить, что в период с 1994 года по 1998 год договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ были заключены практически во всех субъектах РФ. Однако принятый 24 июня 1999 года Федеральный закон N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу) установил приоритет федеральных законов как перед Федеративным договором, так и перед договорами о разграничении полномочий между Россией и ее субъектами. Указанным законом было предусмотрено, что все договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу этого закона, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня его вступления в силу. Помимо этого ФЗ от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ усложнил процедуру заключения договора, - было установлено, что все договоры о разграничении полномочий до их подписания Президентом РФ направляются для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации.

В середине 2001 года несколько регионов России выступили с инициативой о расторжении заключенных ранее договоров о разграничении полномочий. К концу 2002 года большинство таких договоров были расторгнуто. Официальной мотивацией расторжения явилась формулировка о том, что цели договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ, достигнуты.

Позднее, Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было закреплено, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, действующие на день вступления в силу указанного закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу названного закона. Договоры, не утвержденные в порядке, установленном этим законом, прекращают свое действие по истечении указанного срока.

В настоящее время заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. При этом в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий (см. комментарий к ст.26.7 настоящего Закона).

3. Практическую реализацию положений, закрепленных в п.3 комментируемой статьи, можно проследить на следующем примере.

Так, в соответствии со ст.6.1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением указанной в п.5.1 ст.6 Градостроительного кодекса РФ государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Кроме того, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

4. Содержание указанных в п.3 комментируемой статьи нормативных правовых актов раскрывается положениями п.4 этой же статьи. Так, указанные нормативные правовые акты должны содержать:

- права органов государственной власти субъекта РФ;

- обязанности органов государственной власти субъекта РФ;

- ответственность органов государственной власти субъекта РФ;

- порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Особо следует отметить, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, не должны дублировать полномочия федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а должны устанавливать четкие, однозначные границы полномочий и соответствовать следующим требованиям, установленным комментируемым Законом. В частности, основываться на принципах деятельности органов государственной власти субъекта РФ (см. также комментарий к ст.1 Закона).

5. В п.5 комментируемой статьи рассматривается ситуация, когда орган государственной власти субъекта РФ не может самостоятельно осуществлять возложенные на него обязанности. Основные причины такого положения - отсутствие детальной регламентации того или иного вопроса и отсутствие денежных средств. Чтобы справиться с такой проблемой комментируемый Закон наделяет органы государственной власти субъекта РФ правом обращения в Правительство РФ с предложением об установлении Правительством РФ особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ.

Особенностями такого порядка являются:

- особый порядок реализации предусмотрен не для любых полномочий, а только переданных субъекту РФ и в соответствии с п.7 ст.26.3 комментируемого Закона;

- особый порядок устанавливается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

6. Изъятием из комментируемого Закона являются правоотношения, связанные с инновационным центром "Сколково". Пункт 6 комментируемой статьи связан с принятием Федерального закона от 28 сентября 2010 года N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (далее - ФЗ "Об инновационном центре "Сколково") и содержит отсылочную норму к положениям этого специального закона, имеющего направленность на реализацию инновационной политики Российской Федерации.

В отношении территории инновационного центра "Сколково" действует особый порядок, ограничивающий права органов государственной власти субъектов РФ. Инновационный центр "Сколково" представляет собой особую зону со специальным правовым режимом. Данный специальный правовой режим характеризуется тем, что на территории Центра не осуществляются полномочия органов государственной власти субъектов РФ осуществляемые управляющей компанией, чьи полномочия предусмотрены ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", а также следующие полномочия:

- резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;

- организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

- установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований;

- организация и проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

- осуществление регионального государственного контроля за соответствием жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, установленным законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Комментарий к статье 26.2. Финансовое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации

1. Комментируемой статьей закрепляются принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ.

В частности, устанавливается, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Данная норма реализует положение ст.73 Конституции РФ, в соответствии с которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Иными словами, по предметам своего ведения субъекты РФ самостоятельны в выборе способов и форм реализации своих полномочий, в т.ч. в определении вида и размера расходов бюджета субъекта РФ на реализацию данных полномочий.

Комментируемой норме корреспондирует ст.31 БК РФ, устанавливающая принцип самостоятельности бюджетов.

2. Принцип самостоятельности бюджетов применительно к субъектам РФ означает:

а) право и обязанность органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

б) право и обязанность органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

в) право органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

г) право органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

д) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

е) право органов государственной власти субъектов РФ предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

ж) недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти субъектов РФ изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

з) недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Комментарий к статье 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи по общему правилу полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным ст.72 Конституции РФ, указанные в п.2 комментируемой статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно ст.72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Указанные полномочия конкретизируются п.2 комментируемой статьи.

Из вышеуказанного общего правила предусматриваются изъятия. В частности, осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. При этом, особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ должны устанавливаться федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Данное положение было реализовано путем принятия Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 года N 392 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" Указанные Правила устанавливают порядок определения целей предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, условия предоставления субсидий и принципы их распределения между субъектами РФ, а также предусматривают формирование перечня приоритетных расходных обязательств субъектов РФ, софинансируемых из федерального бюджета.

Субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

Примером практической реализации комментируемой нормы служит распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2013 года N 684-р "Об утверждении перечня приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета, на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Следует отметить, что в научной литературе высказывается мнение, согласно которому в законодательстве РФ следует определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулирование в совместной сфере, которое должно выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Безруков А.В. Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1.

К указанным полномочиям относится решение следующих вопросов.

Во-первых, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ. В соответствии с п.2 ст.26.14 комментируемого Закона органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ.

Примером практического применения данной нормы служат определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 3 сентября 2008 года N 64-Г08-12, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 13 августа 2008 года N 83-Г08-10.

Во-вторых, организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ.

В целях реализации указанных полномочий субъекты РФ формируют на территории субъекта РФ систему избирательных комиссий (избирательные комиссии субъекта РФ, территориальные избирательные комиссии), являющихся по своему организационно-правовому статусу государственными органами субъекта РФ. Кроме того, принимаются законодательные акты, регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и референдумов субъектов РФ, которые устанавливают расходные обязательства субъекта РФ в период избирательной кампании, кампании референдума;

В-третьих, формирование и содержание архивных фондов субъекта РФ.

В соответствии с п.7 ст.3 Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" архивный фонд представляет собой совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой.

Пунктом 2 ч.2 ст.4 указанного закона, определяющим полномочия субъекта РФ в области архивного дела, к указанным архивным фондам субъекта РФ относятся:

- государственные архивы субъекта РФ, музеев, библиотек субъекта РФ;

- архивы органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ;

- архивы государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и государственных учреждений субъекта РФ.

В целях реализации данного полномочия государственные органы субъекта РФ обеспечивают созданные ими архивы зданиями и помещениями, отвечающими установленным требованиям сохранности документов архивного фонда субъекта РФ (см., например, ч.2 ст.12 Закона Мурманской области от 20 февраля 2006 года N 730-01-ЗМО "Об архивном деле в Мурманской области");

В-четвертых, формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов.

Данная норма корреспондируется со ст.81.1 БК РФ, в соответствии с которой законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ) может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта РФ, который представляет собой часть средств бюджета субъекта РФ, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения расходных обязательств. При этом, в случае его создания порядок формирования и использования средств указанного Фонда должен устанавливаться законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ).

Например, см. постановление Правительства Свердловской области от 6 февраля 2007 года N 75-ПП "Об утверждении Порядка расходования средств резервного фонда Правительства Свердловской области".

В-пятых, предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий, реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций установлены ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В частности, органы государственной власти субъектов РФ:

а) принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

б) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;

в) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;

г) осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях;

д) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаются к Правительству РФ за оказанием помощи;

е) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ж) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

з) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

и) содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

к) принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам РФ в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены;

м) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

н) устанавливают региональный (межмуниципальный) уровень реагирования;

о) осуществляют создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112", обеспечивают ее эксплуатацию и развитие;

п) создают и поддерживают в постоянной готовности системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

р) осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

Например, см. Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 года N 323 "О предупреждении и ликвидации природных и техногенных чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера".

В-шестых, предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий.

Данное полномочие направлено на обеспечение предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению бесперебойного тепло-, водо-, электроснабжению на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры, разрушению или повреждению объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Например, см. постановление Правительства Хабаровского края от 30 июля 2010 года N 199-пр "О краевой целевой программе "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Хабаровского края на 2011-2013 годы", постановление Правительства Ставропольского края от 12 апреля 2011 года N 125-п "Об аварийном запасе материально-технических ресурсов для предупреждения и оперативного устранения аварий на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры Ставропольского края, обеспечивающих функционирование систем жизнеобеспечения населения в Ставропольском крае, и ликвидации их последствий".

В-седьмых, передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность.

В частности, устанавливаются основания передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность, перечень необходимых документов, процедура передачи указанных объектов.

Например, см. Закон Владимирской области от 3 ноября 2005 года N 153-ОЗ "О порядке передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности Владимирской области".

В-восьмых, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Следует отметить, что ст.6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено лишь право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды. Нет указания на право принятия межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды, а также региональных и межмуниципальных программ и проектов в области экологической безопасности. Исходя из этого, на практике могут возникнуть споры о компетенции органов государственной власти субъектов РФ в указанных сферах.

Примером реализации данного полномочия может служить постановление Губернатора Хабаровского края от 27 октября 2005 года N 235 "Об организации и осуществлении межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности".

В-девятых, создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта РФ.

Данное полномочие прямо закреплено в ст.6 ФЗ "Об охране окружающей среды".

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Указанным Федеральным законом также устанавливается порядок реализации право органов государственной власти субъектов РФ на создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Например, см. постановление Правительства Республики Мордовия от 28 сентября 2009 года N 406 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Мордовия", постановление администрации Магаданской области от 25 мая 2006 года N 141-па "О Красной книге Магаданской области", постановление Правительства Пермского края от 7 декабря 2007 года N 312-п "О Красной книге почв Пермского края".

В-десятых, осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Данное полномочие введено с 1 августа 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В-одиннадцатых, поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

К мерам региональной поддержки сельскохозяйственного производства, например, относятся:

а) предоставление субсидий на поддержку животноводства и растениеводства;

б) возмещение части затрат на уплату процентов по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях;

в) компенсация части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на страхование урожая сельскохозяйственных культур;

г) предоставление субсидий на завоз семян для выращивания кормовых культур в северных районах края;

д) финансирование мероприятий в области сельскохозяйственного производства;

е) финансирование мероприятий по землеустройству и землепользованию;

ж) финансовая поддержка на возвратной основе;

з) приобретение техники и оборудования для использования в сельском хозяйстве;

и) строительство объектов сельскохозяйственного назначения;

к) финансирование подготовки кадров и резерва руководителей сельскохозяйственных предприятий;

л) организация мероприятий по изучению и распространению передового опыта в сельскохозяйственном производстве, проведение выставок, конкурсов, семинаров, совещаний и конференций, поощрение победителей соревнований;

м) внедрение и развитие современных технологий в сельском хозяйстве (ст.3 Закона Хабаровского края от 26 июля 2005 года N 288 "О поддержке сельскохозяйственного производства в Хабаровском крае").

Полномочие по организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства также закреплено в п.2 ч.1 ст.10 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

В соответствии с п.3 ст.3 указанного закона под региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства понимаются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, в которых определяются перечни мероприятий, направленных на достижение целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в том числе отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, и осуществляемых в субъектах РФ, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, ответственных за реализацию указанных мероприятий.

В-двенадцатых, поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества, организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества.

В соответствии с ч.3 ст.31.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется в следующих формах:

а) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;

б) предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

в) размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

г) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Право органов государственной власти субъектов РФ осуществлять поддержку благотворительной деятельности закреплено п.7 ст.18 Федерального закона от 11 августа 1995 года N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях".

Например, см. Закон Санкт-Петербурга от 11 апреля 2011 года N 153-41 "О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге".

В-тринадцатых, планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель.

Планирование использования земель включает в себя, например:

а) проведение инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с федеральным законодательством;

б) осуществление мероприятий по переводу земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию;

в) осуществление скоординированных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по определению судьбы земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения при изменении границ населенных пунктов;

г) подготовку и внесение на рассмотрение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ предложений по принудительному изъятию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения у собственников в соответствии с федеральным и областным законодательством;

д) подготовку предложений о целесообразности приобретения земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в собственность субъекта РФ;

е) организацию взаимодействия с региональными и федеральными органами исполнительной власти, организациями, а также органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, по вопросам планирования использования земель сельскохозяйственного назначения;

ж) рассмотрение предложений федеральных органов исполнительной власти по вопросам планирования использования земель сельскохозяйственного назначения;

з) обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включающее в себя выполнение мероприятий, предусмотренных ст.11 Федерального закона от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

и) проведение анализа экономической эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения.

к) сбор и обработку сведений о посевных площадях, урожайности сельскохозяйственных культур, формирование структуры посевных площадей;

л) предоставление информации землепользователям о состоянии земель сельскохозяйственного назначения используемых ими участков и динамике изменения их состояния;

м) проведение обследования посевов на засоренность сорной растительностью, распространение вредителей и болезней сельскохозяйственных культур;

н) распространение научно-технических достижений использования земель сельскохозяйственного назначения (см. постановление Правительства Тюменской области от 4 апреля 2006 года N 69-п "Об утверждении Положения о планировании использования земель сельскохозяйственного назначения").

Полномочия по переводу земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель подразумевают выполнение мероприятий по установлению перечня необходимых документов, их содержание, порядка и сроков рассмотрения вопросов о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель (см., например, постановление Правительства Тюменской области от 23 мая 2005 года N 36-п "О процедуре перевода земель или земельных участков из одной категории в другую").

В-четырнадцатых, резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ.

Реализация данного полномочия осуществляется органами государственной власти субъекта РФ в соответствии со ст.70.1 Земельного кодекса РФ и постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 года N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

В-пятнадцатых, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности конкретизированы в ст.12 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Например, см. Закон Алтайского края от 3 декабря 2008 года N 123-ЗС "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Алтайском крае", Закон Новосибирской области от 2 мая 2009 года N 329-ОЗ "О дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог Новосибирской области регионального или межмуниципального значения".

В-шестнадцатых, осуществление регионального государственного надзора за сохранностью автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. Данное полномочие введено с 1 августа 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В-семнадцатых, организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Реализация данного полномочия осуществляется с учетом требований, установленных Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта".

Конкретизация указанной нормы может выражаться, в частности, в:

- создании условий для строительства объектов транспортной инфраструктуры;

- осуществлении мероприятий по реализации, обеспечению и защите прав потребителей в сфере транспортного обслуживания населения;

- осуществлении ценовой и тарифной политики в сфере транспортного обслуживания населения в пределах установленных полномочий;

- утверждении маршрутной сети маршрутов регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях;

- утверждении правил организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях;

- возмещении перевозчикам недополученных доходов в связи с принятием нормативных правовых актов о льготном проезде отдельных категорий граждан в соответствии с законодательством.

Например, см. Закон Ульяновской области от 4 декабря 2007 года N 209-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ульяновской области", Закон Вологодской области от 8 октября 2009 года N 2106-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области", Закон Курганской области от 5 июля 2011 года N 38 "О регулировании отдельных отношений в сфере транспортного обслуживания населения на территории Курганской области".

В-восемнадцатых, содержание, развитие и организация эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта РФ.

В соответствии со ст.40 Воздушного кодекса РФ аэродром - это участок земли или акватория с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов; аэропорт - комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимые оборудование, авиационный персонал и других работников.

Примером реализации данного полномочия может служить постановление Администрации Курской области от 29 июня 2009 года N 209 "О предоставлении из областного бюджета субсидий на компенсацию части затрат, связанных с развитием и организацией эксплуатации аэропорта "Курск".

В-девятнадцатых, содержание, развитие и организация эксплуатации речных портов, на территориях которых расположено имущество, находящееся в собственности субъекта РФ.

В соответствии со ст.3 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ речным портом является комплекс сооружений, расположенных на земельном участке и акватории внутренних водных путей, обустроенных и оборудованных в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта.

Например, см. приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 20 апреля 2010 года N 48/18 "О согласовании платы за перевозки пассажиров и багажа водным транспортом по маршруту "Центр-Сады-Зеленый берег", осуществляемые открытым акционерным обществом "Омский речной порт".

В-двадцатых, обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ.

Данное полномочие также закреплено в ст.8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В рамках реализации указанного полномочия законами субъектов РФ устанавливаются нормативы выделения указанных субвенций местным бюджетам.

Субвенции предоставляются местным бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью бюджета субъекта РФ в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на реализацию указанного полномочия.

Например, см. Закон Томской области от 17 декабря 2007 года N 276-ОЗ "О выделении субвенций местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также дополнительного образования в рамках общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях".

Двадцать первым полномочием является организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

Например, в соответствии со ст.9 Закона Архангельской области от 2 июля 2013 года N 712-41-ОЗ "Об образовании в Архангельской области" к таким организациям относятся:

- образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа);

- организации, осуществляющие образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам для глухих, слабослышащих, позднооглохших, слепых, слабовидящих, с тяжелыми нарушениями речи, с нарушениями опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, с умственной отсталостью, с расстройствами аутистического спектра, со сложными дефектами и других обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (далее - адаптированные основные общеобразовательные программы для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья);

- образовательные организации со специальными наименованиями "кадетская школа", "кадетский (морской кадетский) корпус" и "казачий кадетский корпус";

- организации психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи.

В рамках реализации данного полномочия были приняты, например:

- Закон Костромской области от 4 марта 2010 года N 585-4-ЗКО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных организаций, находящихся в ведении Костромской области";

- Закон Кабардино-Балкарской Республики от 13 ноября 2007 года N 75-РЗ "О нормативах предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи".

К двадцать второму полномочию относится финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с установленными нормативами.

См, например, постановление Правительства Орловской области от 13 декабря 2012 года N 468 "О Порядке предоставления субсидий из областного бюджета на финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях".

Двадцать третье полномочие предусматривает организацию предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования.

Данное полномочие также закреплено в ст.8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Например, см. Закон Ненецкого автономного округа от 15 июля 2013 года N 80-ОЗ "Об осуществлении полномочий органов государственной власти Ненецкого автономного округа по решению вопросов организации предоставления среднего профессионального образования на территории Ненецкого автономного округа".

Двадцать четвертое полномочие - организация предоставления дополнительного образования детям в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

Данное полномочие также закреплено в ст.8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В рамках данного полномочия предполагается организация органами государственной власти субъектов РФ предоставления дополнительного музыкального, физкультурного, изобразительного и т.д. образования.

К двадцать пятому полномочию относится организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

В рамках данного полномочия предполагается организация органами государственной власти субъектов РФ предоставления услуг по переподготовке (получению новой профессии) и повышению квалификации (повышению уровня имеющейся профессии).

К двадцать шестому полномочия относится обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями.

Указанное полномочие фактически закрепила уже имеющуюся обязанность органов государственной власти субъектов РФ, закрепленную ст.8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

В целях реализации данного полномочия были приняты, например:

- Закон Хабаровского края от 10 декабря 2012 года N 253 "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае";

- Закон Калужской области от 25 октября 2012 года N 338-ОЗ "О реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа на жилое помещение";

- Закон Орловской области от 6 декабря 2007 года N 727-ОЗ "О дополнительных гарантиях жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и наделении органов местного самоуправления Орловской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Реализация органами государственной власти субъектов РФ сопряжена со значительными финансовыми трудностями. В связи с тем, что в период 90-х годов указанной категории лиц жилые помещения не предоставлялись, на бюджеты субъектов РФ легла большая нагрузка по обеспечению всех лиц жилыми помещениями. Естественно, не каждый субъект РФ обладает такими возможностями, что порождает множество судебных дел и большие очереди на получение жилых помещений.

Двадцать седьмое полномочие - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Детализация данного полномочия осуществлена в ст.9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которой к полномочиям субъектов РФ отнесено:

а) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ и контроль за их исполнением;

б) разработка и реализация региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта РФ;

г) государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения;

д) установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения;

е) определение порядка принятия органом государственной власти субъекта РФ решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ;

ж) установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы;

з) определение порядка организации историко-культурного заповедника регионального значения.

Примерами служат Закон Тюменской области от 16 февраля 2004 года N 204 "О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области", Закон Вологодской области от 24 июля 2001 года N 705-ОЗ "О сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся на территории Вологодской области".

Двадцать восьмое полномочие - организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектования и обеспечения сохранности их библиотечных фондов.

В соответствии с ч.2 ст.15 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле" органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают:

а) финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов государственных библиотек;

б) реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.

Данное полномочие нашло свое отражение, например, в Законе Смоленской области от 14 ноября 2005 года N 101-з "Об организации библиотечного обслуживания населения Смоленской области областными государственными библиотеками, комплектовании и обеспечении сохранности их библиотечных фондов", Законе Самарской области от 8 мая 2009 года N 67-ГД "Об организации библиотечного обслуживания населения Самарской области областными государственными библиотеками, комплектовании и обеспечении сохранности их библиотечных фондов".

Двадцать девятое полномочие - создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утвержден распоряжением Правительства РФ от 5 января 2005 года N 4-р).

Следует отметить, что при реализации органами государственной власти субъектов РФ данного полномочия следует учитывать положения Федерального закона от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ "О Музейном фонде в Российской Федерации и музеях в Российской Федерации".

Примерами реализации данного полномочия служат:

- Закон Московской области от 13 июля 2007 года N 113/2007-ОЗ "О музеях в Московской области";

- Закон Тульской области от 19 марта 1999 года N 121-ЗТО "О музеях и музейных ценностях Тульской области";

- Закон Ульяновской области от 2 февраля 2005 года N 006-ЗО "О музеях Ульяновской области".

Тридцатое полномочие - организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утвержден распоряжением Правительства РФ от 5 января 2005 года N 4-р).

Данное полномочие также закреплено в ст.39 Основ законодательства РФ о культуре.

На региональном уровне см., например, Закон Приморского края от 29 декабря 2004 года N 203-КЗ "Об организации и поддержке учреждений культуры и искусства в Приморском крае".

Тридцать первое полномочие - поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утвержден приказом Минпромторга России от 15 апреля 2009 года N 274).

Данное полномочие также закреплено в ст.39 Основ законодательства РФ о культуре.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 6 января 1999 года N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" народный художественный промысел - это одна из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемая на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности в процессе творческого ручного и (или) механизированного труда мастеров народных художественных промыслов.

Органы государственной власти субъектов РФ реализуют указанное полномочие путем оказания финансовой, информационной, консультационной и иной поддержки. Например, см. Закон Костромской области от 6 октября 2009 года N 523-4-ЗКО "О поддержке народных художественных промыслов в Костромской области". Закон Орловской области от 3 сентября 2010 года N 1107-ОЗ "О государственной поддержке народных художественных промыслов и мастеров народных художественных промыслов Орловской области".

Тридцать второе полномочие - поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия в РФ - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В целях реализации указанного полномочия органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое, организационное, материально-техническое, финансовое и иное содействие деятельности национально-культурных автономий.

Например, см. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 года N 10-ЗАО "О государственной поддержке национально-культурных автономий в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон Республики Башкортостан от 17 марта 1998 года N 145-з "О национально-культурных автономиях в Республике Башкортостан", Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 года N 315 "О государственной поддержке национально-культурных автономий и иных общественных объединений в Тюменской области".

В рамках тридцать второго полномочия органы государственной власти субъектов РФ осуществляют в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, предотвращению любых форм ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; разработки и реализации региональных программ государственной поддержки, сохранения и развития языков и культуры народов РФ, проживающих на территории субъекта РФ, осуществления иных мер, направленных на укрепление гражданского единства, межнационального и межконфессионального согласия, сохранение этнокультурного многообразия народов РФ проживающих на территории субъекта РФ защиту прав национальных меньшинств, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия.

Ведение указанного полномочия, по мнению автора, обусловлено тем, что органам государственной власти субъектов РФ на местах проще оценить межнациональную, межконфессиональную обстановку, принять предупреждающие меры для укрепления гражданского единства. Данное полномочие, вероятнее всего будет реализоваться на уровне субъектов РФ программными методами.

Тридцать третье полномочие - организация оказания населению субъекта РФ первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в т.ч.высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в т.ч.скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи, проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта РФ.

Данное полномочие также закреплено п.5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и реализуется в порядке, установленном ст.32-36 указанного закона.

Тридцать четвертое полномочие - организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта РФ для определенных категорий граждан.

К таким категориям граждан могут относиться, например:

- ветераны Великой Отечественной войны;

- инвалиды войны;

- ветераны боевых действий;

- члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий;

- ветераны государственной службы;

- ветераны труда;

- лица с нарушением функции слуха;

- лица, нуждающиеся в восстановительном лечении в стационарных условиях;

- спортсмены.

Примером реализации данного полномочия служит Закон Приморского края от 25 декабря 2007 года N 183-КЗ "Об организации оказания медицинской помощи определенным категориям граждан на территории Приморского края".

Тридцать пятое полномочие - организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи, проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований.

В целях реализации полномочия органами государственной власти субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные социальные гарантии лицам, безвозмездно сдавшим донорскую кровь.

Например, см. Закон Мурманской области от 17 марта 1997 года N 50-01-ЗМО "О мерах социальной поддержки донорам крови и (или) ее компонентов в Мурманской области".

К тридцать шестому полномочию относится организация профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании.

Данное полномочие может быть реализовано как программными методами, так и путем принятия специальных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Например, см. Закон Воронежской области от 6 марта 2014 года N 23-ОЗ "Об организации профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании на территории Воронежской области".

Тридцать седьмое полномочие - уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Данное полномочие также закреплено ст.8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации". Указанное полномочие реализуется с использованием территориального фонда обязательного медицинского страхования. При этом следует учитывать, что неработающим населением признаются все граждане, которые не имеют постоянного места работы, в т.ч.безработные, нетрудоспособные (инвалиды), студенты, обучающиеся в образовательных организациях на очных формах обучения, дети до 18 лет, пенсионеры.

Тридцать восьмое полномочие - оказание социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Например, см. Закон Архангельской области от 12 декабря 2007 года N 468-23-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Ненецкого автономного округа", Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 года N 331 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области".

Тридцать девятое полномочие - определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ.

Следует отметить, что в соответствии со ст.1.3.1 КоАП РФ полномочия по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданию административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ, определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ могут передаваться органам местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Сороковое полномочие - организация и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, по данным вопросам вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (письмо Минобрнауки РФ от 31 августа 2010 года N 06-364 "О применении законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних").

Например, см. Закон Хабаровского края от 27 мая 2009 года N 243 "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Хабаровском крае", Закон Тюменской области от 25 декабря 2007 года N 52 "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Тюменской области".

Сорок первое полномочие - организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время).

К мероприятиям по организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей могут относиться, например:

а) обеспечение бесплатного проезда организованных групп детей к местам оздоровления и обратно;

б) оплата стоимости отдыха и оздоровления детей, в том числе приобретение, оплата, возмещение стоимости путевок либо услуг по организации отдыха и оздоровления;

в) оплата стоимости набора продуктов питания для детей в организациях, обеспечивающих отдых и оздоровление детей;

г) содержание организаций, обеспечивающих отдых и оздоровление детей и находящихся в ведении субъекта РФ;

д) софинансирование расходов муниципальных образований на содержание организаций, обеспечивающих отдых и оздоровление детей и находящихся в ведении органов местного самоуправления;

е) адресная социальная поддержка отдельных категорий детей (см. Закон Кемеровской области от 26 декабря 2009 года N 136-ОЗ "Об организации и обеспечении отдыха и оздоровления детей").

Сорок второе полномочие - предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ. Служебные помещения предоставляются на период трудовых отношений с указанными категориями граждан.

Примерами реализации данного полномочия являются Закон Республики Мордовия от 1 декабря 2004 года N 91-З "О порядке предоставления служебных жилых помещений работникам государственных учреждений Республики Мордовия", Постановление администрации Новосибирской области от 28 сентября 2009 года N 350-па "Об утверждении Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений работникам государственных учреждений культуры Новосибирской области", Постановление Правительства Хабаровского края от 10 февраля 2006 года N 12-пр "Об установлении категорий граждан, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения специализированного государственного жилищного фонда Хабаровского края, и утверждении Порядка предоставления служебных жилых помещений специализированного государственного жилищного фонда Хабаровского края".

Сорок третье полномочие - материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", определения размера, порядка оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам РФ в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсаций их расходов на оказание такой помощи, а также учреждения, материально-технического и финансового обеспечения деятельности государственных юридических бюро в соответствии с Федеральным законом "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации".

Материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях, может, например, включать в себя:

1) расходы на содержание помещений для работы адвокатов;

2) транспортные расходы, связанные с проездом на любом виде транспорта, в том числе и на личном (за исключением такси);

3) командировочные расходы, включающие в себя суточные расходы и расходы за наем жилого помещения (Закон ХМАО - Югры от 16 декабря 2011 года N 113-оз "О бесплатной юридической помощи в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре").

Также, в рамках данного полномочия органами государственной власти субъекта РФ должен определяться порядок размера, порядка оплаты труда адвоката, оказывающего бесплатную юридическую помощь гражданам РФ, см., например, Закон Приморского края от 5 мая 2012 года N 31-КЗ "Об обеспечении оказания юридической помощи на территории Приморского края" и постановление Администрации Приморского края от 31 августа 2012 года N 235-па "О мерах по реализации Закона Приморского края от 5 мая 2012 года N 31-КЗ "Об обеспечении оказания юридической помощи на территории Приморского края".

По реализации полномочий по учреждению, материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности государственных юридических бюро см., например Закон Архангельской области от 24 сентября 2012 года N 536-33-ОЗ "О бесплатной юридической помощи, правовом информировании и правовом просвещении в Архангельской области", Закон Пензенской области от 10 апреля 2012 года N 2222-ЗПО "О реализации на территории Пензенской области Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации". При этом, следует отметить, что создание государственных юридических бюро является правом, а не обязанностью субъекта РФ.

Сорок четвертое полномочие - материально-технического и финансового обеспечение государственных нотариальных контор, определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта РФ.

При реализации данного полномочия субъектам РФ следует учитывать положения приказа Минюста РФ от 26 ноября 2008 года N 275 "Об утверждении Порядка определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе".

Например, см. Закон Республики Алтай от 12 января 2006 года N 9-РЗ "Об определении границ нотариальных округов и численности нотариусов в пределах территории Республики Алтай", Закон Магаданской области от 2 августа 2007 года N 882-ОЗ "Об определении количества должностей нотариусов в нотариальном округе и пределов нотариальных округов в границах территории Магаданской области", Закон Иркутской области от 12 ноября 2007 года N 103-оз "Об определении пределов нотариальных округов в границах Иркутской области, количества должностей нотариусов в нотариальном округе, материально-техническом и финансовом обеспечении государственных нотариальных контор".

Сорок пятое полномочие - организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований.

Смотри, например, постановление Администрации Приморского края от 7 октября 2005 года N 221-па "Об утверждении Порядка организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов".

Сорок шестое полномочие - осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоения спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Например, см. постановление Правительства Мурманской области от 28 октября 2008 года N 515-ПП "Об утверждении Положения о спортивных сборных командах Мурманской области", Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 года N 329 "О физической культуре и спорте в Тюменской области".

Сорок седьмое полномочие - создание благоприятных условий для развития туризма в субъекте РФ.

В рамках данного полномочия субъекты РФ осуществляют, например:

а) разработку, принятие целевых программ развития туризма и их реализацию за счет средств бюджета субъекта РФ и иных источников, не запрещенных действующим законодательством;

б) создание правовых, организационных и экономических гарантий для реализации приоритетных направлений развития туризма;

в) координацию деятельности на территории субъекта РФ субъектов туристско-рекреационной сферы и государственных органов в сфере туризма;

г) учет и мониторинг туристских ресурсов, государственный контроль над их рациональным использованием, разработку и реализацию мер по их сохранению;

д) кадровое обеспечение туризма;

е) организацию туристского образования;

ж) совершенствование системы информационного обеспечения туризма;

з) распространение информации о туристских ресурсах субъекта РФ;

и) мероприятия, направленные на защиту прав и интересов туристов;

к) разработку практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристско-рекреационную сферу, строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов туризма;

л) содействие международному и межрегиональному сотрудничеству в области туризма.

Например, см. Закон Калининградской области от 9 января 2004 года N 354 "О государственной поддержке развития туристско-рекреационной сферы на территории Калининградской области".

Сорок восьмое полномочие - организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством РФ перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей).

Указанное полномочие детализировано в ст.18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", в соответствии с которой к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области пожарной безопасности относятся:

а) нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции;

б) организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности;

в) разработка, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, в том числе на содержание пожарной охраны;

г) организация обучения населения мерам пожарной безопасности, а также информирование населения о мерах пожарной безопасности;

д) разработка, организация выполнения и финансирование региональных целевых программ;

е) осуществление в пределах их компетенции социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности, в том числе производства и закупок пожарно-технической продукции, а также участия населения в борьбе с пожарами;

ж) осуществление мер по правовой и социальной защите личного состава пожарной охраны, находящейся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и членов их семей;

з) создание, реорганизация и ликвидация органов управления и подразделений пожарной охраны, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

и) организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством РФ перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);

к) утверждение перечня организаций, в которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, содержащаяся за счет средств субъектов РФ;

л) оперативное управление подразделениями территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, осуществляемое в порядке делегирования полномочий без предоставления субвенций;

м) решение вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения.

Например, см. постановление Администрации Ярославской области от 11 апреля 2007 года N 99-а "Об организации профилактики и тушения лесных и торфяных пожаров на территории Ярославской области", постановление Правительства Саратовской области от 11 августа 2009 года N 352-П "Об организации тушения пожаров на территории Саратовской области".

Сорок девятое полномочие - заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ.

Например, см. Соглашение между правительством Санкт-Петербурга и Администрацией Курской области о сотрудничестве и дальнейшем развитии внешнеэкономических связей в области поставки продовольствия и товаров народного потребления на 1998-2000 годы (совершено 24 февраля 1998 года в г.Санкт-Петербурге), Распоряжение Администрации Тюменской области от 8 августа 1995 года N 646-р "О реализации протокола соглашений между администрацией области и Министерством торговли и внешнеэкономического сотрудничества Республики Болгария от 13 июня 1995 года", Соглашение между Министерством внешних связей Республики Башкортостан и Министерством Внешнеэкономического Сотрудничества Республики Польша от 6 октября 1993 года "О сотрудничестве", Соглашение между концерном "Белресурсы" (Республика Беларусь, г.Минск) и Комитетом внешнеэкономических связей Администрации Омской области (Российская Федерация, г.Омск) от 22 октября 1998 года.

Пятидесятое полномочие - установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с НК РФ (подробнее см. комментарий к ст.26.16 и 26.17).

Пятьдесят первое полномочие - привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ.

Например, см. постановление Думы Приморского края от 27 декабря 1996 года N 510 "О порядке привлечения и использования заемных средств Администрацией Приморского края", Закон г.Москвы от 14 ноября 2007 года N 43 "О государственном долге города Москвы", Закон Хабаровского края от 26 декабря 2007 года N 170 "О реализации государственных полномочий Хабаровского края в сфере управления государственным долгом Хабаровского края".

Пятьдесят второе полномочие - наделение городских поселений статусом городского округа в соответствии с ч.7 ст.13 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Пятьдесят третье полномочие - определение границ муниципальных образований в порядке, установленном ст.12, ч.3 ст.85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, в соответствии с ч.3 ст.85 указанного закона границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2015 года.

При этом на территориях субъектов РФ, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях.

Пятьдесят четвертое полномочие - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном ст.137, 138 БК РФ, ст.60, 61 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Пятьдесят пятое полномочие - учреждение печатного средства массовой информации и сетевого издания для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации.

Как указано в письме Федеральной антимонопольной службы от 29 декабря 2009 года N ИА/47351 официальным печатным изданием государственного органа власти либо органа местного самоуправления, как правило, является печатное средство массовой информации, в котором в соответствии с законом или решением соответствующего органа власти производится публикация принятых этим органом власти правовых актов и иных документов (см., например, Закон города Москвы от 31 марта 2004 года N 20 "О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы").

При этом учреждать печатные средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации вправе как законодательные (представительные), так и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Сетевое издание учреждается для опубликования правовых актов государственных органов субъекта РФ, иной официальной информации в информационно-коммуникационной сети "Интернет". Создание такого сетевого издания позволяет оперативно размещать необходимую информацию, а также расширяет возможность ознакомления с ней широкого круга населения как соответствующего субъекта РФ, так и всей РФ.

Пятьдесят шестое полномочие - установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Данные полномочия закреплены также ст.1.3.1 КоАП РФ.

Нормативные правовые акты субъектов РФ об административных правонарушениях, как правило, оформлены в виде кодекса (например, Закон Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях") или закона (Закон Владимирской области от 14 февраля 2003 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях во Владимирской области").

Пятьдесят седьмое полномочие - материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей.

В частности, в соответствии с ч.4 ст.7 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта РФ.

Например, см. Закон Омской области от 8 октября 2001 года N 303-ОЗ "О мировых судьях Омской области".

Пятьдесят восьмое полномочие - предоставление материальной и иной помощи для погребения.

Например, см. Областной закон Ростовской области от 3 мая 2005 года N 303-ЗС "О предоставлении материальной и иной помощи для погребения умерших за счет средств областного бюджета".

Пятьдесят девятое - утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства, в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

Например, см. постановление Правительства Самарской области от 13 декабря 2007 года N 261 "Об утверждении Схемы территориального планирования Самарской области". Постановление Правительства Калужской области от 7 августа 2009 года N 318 "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования "Градостроительство. Планировка и застройка населенных пунктов Калужской области".

Шестидесятое полномочие - осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Данное полномочие выделяется в отдельное полномочие с 1 августа 2011 года. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

При осуществлении государственного строительного надзора субъектами РФ надлежит руководствоваться также положениями постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 года N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации".

Примером реализации данного полномочия является постановление Правительства Ярославской области от 15 марта 2012 года N 196-п "Об утверждении Положения об инспекции государственного строительного надзора Ярославской области и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства области".

Шестьдесят первое полномочие - осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии со ст.23 Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Например, см. приказ Инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края от 30 декабря 2009 года N 314-ОС "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению контроля и надзора в области долевого строительства инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края".

Шестьдесят второе полномочие - осуществление предусмотренных законодательством РФ о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях.

Более детально полномочия субъектов РФ в сфере недропользования установлены ст.4 Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах".

Например, см. Закон Хабаровского края от 30 марта 2005 года N 267 "О порядке пользования участками недр местного значения".

Шестьдесят третье полномочие - участие в урегулировании коллективных трудовых споров в соответствии со ст.407 ТК РФ. В рамках данного полномочия государственные органы по урегулированию коллективных трудовых споров в пределах своих полномочий:

а) проверяют в случае необходимости полномочия представителей сторон коллективного трудового спора;

б) выявляют, анализируют и обобщают причины возникновения коллективных трудовых споров, подготавливают предложения по их устранению;

в) оказывают методическую помощь сторонам коллективного трудового спора на всех этапах его рассмотрения и разрешения;

г) организуют в установленном порядке финансирование примирительных процедур.

Шестьдесят четвертое полномочие - осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством. Например, см. Закон Московской области от 6 ноября 2001 года N 170/2001-ОЗ "Об охране труда в Московской области".

Шестьдесят пятое полномочие - осуществление уведомительной регистрации региональных соглашений, территориальных соглашений и коллективных договоров.

Данное полномочие обусловлено требованиями ст.50 ТК РФ и направлено на упрощение дальнейшего контроля за выполнением соглашений (договоров), а также их соответствием законодательству о труде.

Например, см. приказ Минтруда Пензенской области от 31 мая 2013 года N 205-ОС "Об утверждении Административного регламента Министерства труда, социальной защиты и демографии Пензенской области по предоставлению государственной услуги по осуществлению уведомительной регистрации региональных соглашений, территориальных соглашений и коллективных договоров".

Шестьдесят шестое полномочие - организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Данное полномочие конкретизировано в ч.1 ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", которой к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено:

а) принятие законов и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

б) осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях (например, см. постановление Правительства Чукотского автономного округа от 25 августа 2006 года N 163 "О создании и поддержании в состоянии постоянной готовности к использованию технической системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны на территории Чукотского автономного округа");

в) принятие решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;

г) осуществление в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обеспечение своевременного оповещения и информирования населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (например, см. постановление Правительства Хабаровского края от 25 сентября 2009 года N 290-пр "Об утверждении Положения о региональной автоматизированной системе централизованного оповещения населения Хабаровского края");

д) организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддержание общественного порядка в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращение к Правительству РФ за оказанием помощи;

е) осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ж) создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (например, см. постановление Правительства Чукотского автономного округа от 13 октября 2006 года N 187 "Об утверждении Положения о создании и содержании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств");

з) содействие устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

и) содействие федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

к) принятие решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам РФ в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены;

л) осуществление информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

м) введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

н) установление регионального (межмуниципального) уровня реагирования;

о) осуществление создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112", обеспечение ее эксплуатации и развития;

п) создание и поддержание в постоянной готовности системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

р) осуществление сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечение, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

Шестьдесят седьмое полномочие - осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством РФ, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ (например, см. Закон Санкт-Петербурга от 8 июля 2008 года N 418-70 "О международном сотрудничестве, международных и внешнеэкономических связях Санкт-Петербурга").

Шестьдесят восьмое полномочие - участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту.

В рамках данного полномочия органы исполнительной власти субъекта РФ, заинтересованные в направлении граждан для прохождения альтернативной гражданской службы в подведомственные им организации, представляют ежегодно, до 1 января, в Министерство здравоохранения и социального развития РФ как специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по организации альтернативной гражданской службы предложения, связанные с организацией указанной службы (п.2 Правил представления федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ предложений, связанных с организацией альтернативной гражданской службы, а также принятия специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти решений по вопросам участия указанных органов в организации альтернативной гражданской службы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2003 года N 750).

Шестьдесят девятое полномочие - организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ.

Например, см. Закон Воронежской области от 26 апреля 2013 года N 29-ОЗ "О безнадзорных животных на территории Воронежской области", постановление Правительства Ивановской области от 25 декабря 2013 года N 562-п "Об утверждении Порядка ликвидации неиспользуемых скотомогильников на территории Ивановской области".

Семидесятое полномочие - осуществление регионального государственного ветеринарного надзора. Данное полномочие возлагается на органы государственной власти субъектов РФ с 1 августа 2011 года в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно ст.8 Закона РФ от 14 мая 1993 года N 4979-I "О ветеринарии" государственный ветеринарный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии:

- с международными договорами Российской Федерации;

- Законом РФ от 14 мая 1993 года N 4979-I "О ветеринарии";

- другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области ветеринарии,

- посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный ветеринарный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. К отношениям, связанным с осуществлением государственного ветеринарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Семьдесят первое полномочие - изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта РФ с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства.

При реализации данного полномочия следует руководствоваться Правилами отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 года N 310, приказом Минсельхоза РФ от 9 марта 2011 года N 62 "Об утверждении Перечня заразных и иных болезней животных", приказом Минсельхоза РФ от 22 июня 2006 года N 184 "Об утверждении Перечня болезней, при которых допускается отчуждение животных и изъятие продуктов животноводства".

Например, см. постановление администрации Липецкой области от 18 апреля 2008 года N 77 "О Порядке изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов опасных болезней животных с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства".

Семьдесят второе полномочие - осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море РФ (например, см. постановление Администрации Приморского края от 12 сентября 2005 года N 196-па "Об осуществлении поиска и спасания людей во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации").

Семьдесят третье полномочие - создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 22 августа 1995 года N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" под аварийно-спасательной службой понимается совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционально объединенных в единую систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования.

Аварийно-спасательное формирование - это самостоятельная или входящая в состав аварийно-спасательной службы структура, предназначенная для проведения аварийно-спасательных работ, основу которой составляют подразделения спасателей, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами.

Например, см. постановление Правительства Чукотского автономного округа от 19 апреля 2010 года N 131 "Об утверждении Положения о порядке создания и организации деятельности территориальных аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований на территории Чукотского автономного округа".

Семьдесят четвертое полномочие - организация и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ.

Следует отметить, что конституционность данного полномочия была оспорена Сахалинской областной Думой в КС РФ. По мнению КС РФ, выраженному в определении КС РФ от 17 июня 2008 года N 452-О-О, федеральный законодатель, устанавливая на основании и в соответствии с Конституцией РФ компетенционные, организационно-правовые, финансово-экономические и иные основы противодействия терроризму и экстремизму, вправе - исходя из того, что как общегосударственная задача противодействие терроризму и экстремизму предполагает взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти и органов государственной власти каждого из субъектов РФ в пределах их конституционных функций, и учитывая как специфику данного направления правоохранительной деятельности, так и особенности содержания и степени реальных угроз терроризма и проявлений экстремизма, а также принимая во внимание общие принципы организации системы органов государственной власти в РФ, - определять содержание и объем соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Указанные полномочия не касаются предметов ведения РФ, по своей юридической природе они производны от конституционных функций субъектов РФ, закрепленных в качестве предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметов исключительного ведения субъектов РФ.

В качестве реализации данного полномочия можно рассматривать постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 июня 2012 года N 434-П "Об утверждении Положения о паспорте антитеррористической защищенности объектов с массовым пребыванием людей в Ямало-Ненецком автономном округе", постановление Правительства Новосибирской области от 4 сентября 2013 года N 377-п "Об установлении выплат денежного вознаграждения гражданам, добровольно сдавшим в территориальные органы Министерства внутренних дел РФ по Новосибирской области незаконно хранившиеся оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества или (и) взрывные устройства".

Семьдесят пятое полномочие - поддержка граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка. Данное полномочие также установлено ч.1 ст.6 Федерального закона от 2 апреля 2014 года N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка", в соответствии с которой органы государственной власти в целях обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности в соответствии с установленными полномочиями оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка. Например, органы государственной власти субъектов РФ могут выделять средства на финансирование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин, предоставлять народным дружинам помещения, технические и иные материальные средства, необходимые для осуществления их деятельности (ч.2 ст.21 Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка"), осуществлять материальное стимулирование народных дружинников и внештатных сотрудников полиции, предоставлять им льготы и компенсации (ст.26 Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка").

Семьдесят шестое полномочие - создание по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий (см., например, постановление Правительства Республики Хакасия от 10 декабря 2003 года N 353 "О вопросах Государственного комитета по мобилизационной работе, защите государственной тайны, взаимодействию с органами военного управления и казачеством Республики Хакасия").

Семьдесят седьмое полномочие - организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ.

Примерами реализации данного полномочия служат постановление главы администрации Краснодарского края от 24 октября 2000 года N 789 "О региональной научно-технической программе по научному обеспечению АПК Краснодарского края".

Семьдесят восьмое полномочие - организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов РФ.

Данное полномочие раскрывается в ст.6 Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", в соответствии с которой органы государственной власти субъектов РФ в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов имеют право:

а) участвовать в реализации федеральных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и принимать региональные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, а также использования и охраны земель традиционного природопользования малочисленных народов и других природных ресурсов;

б) в пределах своих полномочий ограничивать хозяйственную деятельность организаций всех форм собственности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;

в) участвовать в регулировании отношений между бюджетами субъектов РФ и бюджетами органов местного самоуправления по выделению средств на социально-экономическое и культурное развитие малочисленных народов, защиту исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;

г) регулировать порядок передачи собственности субъектов РФ общинам малочисленных народов и лицам, относящимся к малочисленным народам;

д) создавать на общественных началах при органах исполнительной власти субъектов РФ советы представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов указанных народов;

е) наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов с передачей указанным органам необходимых материальных и финансовых средств.

Например, см. распоряжение Правительства Красноярского края от 6 июля 2010 года N 602-р "О Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Красноярского края на 2010-2015 годы".

Семьдесят девятое полномочие - установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 года N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" государственному регулированию подлежат цены (тарифы) на:

а) топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье (см., например, постановление Правительства Новосибирской области от 20 декабря 2010 года N 272-п "О розничных предельных максимальных ценах на дрова, реализуемые гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье");

б) перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) (см., например, постановление Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 17 марта 2011 года N 4-Ц "Об установлении предельных максимальных тарифов на перевозки пассажиров и багажа общественным автомобильным транспортом в пригородном сообщении в Хабаровском муниципальном районе Хабаровского края");

в) предельные размеры оптовых и предельные размеры розничных надбавок к фактическим отпускным ценам производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (см., например, постановление Правительства Саратовской области от 23 апреля 2009 N 141-П "Об установлении предельных размеров торговых надбавок на лекарственные средства и изделия медицинского назначения");

г) социальные услуги, предоставляемые населению РФ государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания (см., например, распоряжение Департамента экономической политики и развития г.Москвы от 28 декабря 2012 года N 61-Р "Об утверждении тарифов на платные социальные услуги").

Восьмидесятое полномочие - осуществление регионального государственного надзора за применением подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ. Данное полномочие выделяется в отдельную норму с 1 августа 2011 года и соотносится, в частности, с рядом изменений, внесенных в такие законодательные акты, как:

1) Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике";

2) Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении";

3) Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и др.

Восемьдесят первое полномочие - осуществление регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения; регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха; регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов; регионального государственного надзора в области обращения с отходами) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности.

Полномочия по осуществлению государственного экологического надзора закреплены ч.1 ст.65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", где под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, данным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный экологический надзор включает в себя:

- государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

- государственный земельный надзор;

- государственный надзор в области обращения с отходами;

- государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

- государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;

- государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;

- государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

- государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;

- федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);

- федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;

- федеральный государственный охотничий надзор;

- государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

- государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Государственный экологический надзор в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Представляется, что при осуществлении государственного экологического надзора также уместно руководствоваться положениями Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), установленных постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 года N 53 (с учетом соответствующих изменений).

Примером реализации указанного полномочия может являться постановление Правительства Орловской области от 16 ноября 2009 года N 235 "О государственном экологическом контроле в Орловской области".

Восемьдесят второе полномочие - осуществление регионального государственного надзора в области технического состояния самоходных машин и других видов техники. Указанное полномочие действует с 1 августа 2011 года в соответствие с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ. При реализации данного полномочия субъектам РФ (с учетом соответствующих изменений) следует руководствоваться постановлением Правительства РФ от 13 декабря 1993 года N 1291 "О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации".

Примером реализации указанного полномочия является Закон Алтайского края от 10 июля 2007 года N 62-ЗС "Об основах государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Алтайском крае".

Восемьдесят третье полномочие - осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью (см., например, постановление Администрации Новгородской области от 28 октября 2013 года N 317 "О государственной программе Новгородской области "Развитие образования, науки и молодежной политики в Новгородской области на 2014-2020 годы".

Восемьдесят четвертое полномочие - осуществление государственного мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством РФ. Полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений установлены ст.25 Водного кодекса РФ. К таким полномочиям, в частности, относятся:

а) владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

б) установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, порядка расчета и взимания такой платы (см., например, постановление Правительства Тюменской области от 22 декабря 2008 года N 361-п "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Тюменской области, правилах расчета и взимания платы");

в) участие в деятельности бассейновых советов;

г) разработка, утверждение и реализация программ субъектов РФ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ (см., например, постановление Правительства Челябинской области от 22 мая 2008 года N 133-П "О Концепции охраны и использования водных объектов Челябинской области на 2008-2020 годы");

д) резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения с учетом положений, содержащихся в постановлении Правительства РФ от 20 ноября 2006 года N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения" (см. например, распоряжение Правительства Кировской области от 3 декабря 2010 года N 454 "О резервировании источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения граждан на территории муниципального образования "Город Киров" в случае возникновения чрезвычайной ситуации");

е) осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной (см., например, распоряжение Правительства Ленинградской области от 2 апреля 2007 года N 118-р "О Перечне водных объектов на территории Ленинградской области, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов");

ж) утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах (см., например, постановление Правительства Московской области от 4 июля 2007 года N 494/21 "О Правилах пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Московской области");

и) утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах (см., например, постановление Правительства Санкт-Петербурга от 5 июня 2008 года N 657 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах в Санкт-Петербурге");

к) участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

л) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ;

м) осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ;

н) утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов (см., например, постановление Правительства Республики Алтай от 11 марта 2008 года N 55 "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов на территории Республики Алтай");

о) установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов (см., например, постановление Правительства Республики Карелия от 14 февраля 2012 года N 48-П "Об утверждении перечней должностных лиц Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия, осуществляющих региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, экологический надзор").

Хотелось бы обратить особое внимание, что все приведенные в данном случае примеры региональных нормативных правовых актов подлежат применению с учетом положений, содержащихся в Федеральном законе от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Восемьдесят пятое полномочие - утверждения порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.

В соответствии со ст.82 Лесного кодекса РФ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ отнесено:

а) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов РФ (см., например, приказ Министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 9 декабря 2013 года N 40 "Об утверждении Положения о порядке выдачи согласия на совершение сделок с арендованными лесными участками или арендными правами");

б) определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон с учетом положений, содержащихся в постановлении Правительства РФ от 14 декабря 2009 года N 1007 "Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон";

в) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта РФ, в целях его аренды (см., например, постановление Правительства Тюменской области от 9 июля 2007 года N 150-п "Об утверждении ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и единицу площади лесного участка, находящегося в собственности Тюменской области");

г) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов РФ (см., например, постановление Правительства Калининградской области от 25 апреля 2008 года N 249 "О ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности Калининградской области, в целях его аренды и ставках платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности Калининградской области");

д) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд (см., например, постановление Администрации Ростовской области от 11 июня 2008 года N 286 "Об утверждении Порядка заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд");

е) установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд, за исключением такой заготовки, осуществляемой на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (см., например, Закон Республики Мордовии от 21 марта 2007 года N 23-З "Об установлении порядка и нормативов заготовки древесины, порядка заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядка заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений на территории Республики Мордовия гражданами для собственных нужд");

ж) установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд (см., например, вышеуказанный Закон Республики Мордовия);

з) установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, за исключением такой купли-продажи, осуществляемой на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (см., например, постановление Правительства Ленинградской области от 25 апреля 2007 года N 93 "Об установлении для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд на территории Ленинградской области");

и) организация осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения;

к) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов РФ;

л) иные установленные Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами полномочия (например, распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена).

Восемьдесят шестое полномочие - осуществление регионального государственного жилищного надзора, регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, осуществления лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. Указанное полномочие действует с 1 августа 2011 года в связи с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ. Согласно ст.20 Жилищного кодекса РФ под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных жилищным законодательством, в том числе по использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его формы собственности, законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных органов исполнительной власти субъектов РФ по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный жилищный надзор) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством РФ (см., например, постановления Правительства Вологодской области от 16 сентября 2011 года N 1112 "Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного жилищного надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", от 27 декабря 2011 года N 1669 "Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного жилищного надзора в отношении граждан").

Полномочия по регулированию отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах введены с 26 декабря 2012 года в связи с принятием Федерального закона от 25 декабря 2012 года N 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". Реализация указанного полномочия осуществляется в соответствии со ст.167 Жилищного кодекса РФ.

Полномочиями по осуществлению лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами органы государственной власти субъектов РФ наделяются с 1 сентября 2014 года в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 года N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". Данное полномочие позволит органам государственной власти субъектов РФ осуществлять регулирование рынка оказания услуг по управлению многоквартирными домами, контролировать организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность в указанной сфере.

Восемьдесят седьмое полномочие - организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ (см., например, Указ Президента Республики Бурятия от 30 января 2009 года N 6 "Об организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности Республики Бурятия в исполнительных органах государственной власти Республики Бурятия").

Восемьдесят восьмое полномочие - участие в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений (см., например, постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12 сентября 2008 года N 125 "Об участии исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в обеспечении переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре").

Восемьдесят девятое полномочие - организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов (см., например, Закон Республики Алтай от 30 декабря 2008 года N 136-РЗ "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Республике Алтай").

При реализации данного полномочия следует руководствоваться постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 года N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов", в рамках которого органам исполнительной власти субъектов РФ предписано обеспечить представление в Министерство юстиции РФ регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ и их ежемесячную актуализацию, а также приказом Минюста РФ от 19 декабря 2008 года N 298 "Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" (вместе с "Методикой ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов").

Обязанность органов государственной власти субъектов РФ принимать нормативные правовые акты по вопросу организации и ведения регистра муниципальных правовых актов в строгом соответствии с вышеуказанными актами Правительства РФ и Министерства юстиции РФ подтверждена выводами ВС РФ, изложенными в определениях от 16 февраля 2011 года N 72-Г11-2, от 28 октября 2009 года N 44-Г09-29.

Девяностое полномочие - утверждение и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организации проведения энергетического обследования жилых домов, многоквартирных домов, помещения в которых составляют жилищный фонд субъектов РФ, организации и проведения иных мероприятий, предусмотренных ст.7 Федерального закона от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", таких, как:

а) установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, в случае, если цены (тарифы) на товары, услуги таких организаций подлежат установлению органами исполнительной власти субъектов РФ (см., например, приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 28 декабря 2011 года N 239-п "Об утверждении требований по разработке программ энергосбережения организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности на территории Ленинградской области";

б) установление перечня обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (см., например, постановление Правительства Московской области от 15 декабря 2010 года N 1108/57 "Об утверждении Перечня обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме на территории Московской области");

в) информационное обеспечение на территории соответствующего субъекта РФ мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также предусмотренных региональной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

г) координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями соответствующего субъекта РФ и др.

Следует обратить внимание, что до 1 августа 2011 года к компетенции органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ было отнесено осуществление регионального государственного контроля за соответствием жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации установленным законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов. С 1 августа 2011 года данное полномочие было исключено из ведения органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ.

Девяносто первое полномочие - реализация полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

В соответствии со ст.5 указанного закона к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения относятся, в том числе:

а) реализация полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (см., например, приказ службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 26 апреля 2011 года N 41-02т/11 "Об установлении тарифов на тепловую энергию для теплоснабжающих организаций Калининградской области");

б) утверждение нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям, за исключением тепловых сетей, расположенных в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (см., например, распоряжение министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 10 мая 2011 года N 177-р "Об утверждении нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии и нормативов технологических потерь передаче тепловой энергии ОАО "Хвалынский завод гидроаппаратуры" г.Хвалынска с 01.01.2012");

в) утверждение нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более;

г) утверждение нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более;

д) утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, с применением установленных органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов;

е) определение системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов в соответствии с правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ и др.

Девяносто второе полномочие - реализация полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренных ст.5 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении".

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения относятся:

а) установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (см., например, постановление РЭК Свердловской области от 22 мая 2013 года N 37-ПК "Об утверждении тарифов на холодную воду и водоотведение организациям водопроводно-канализационного хозяйства в Свердловской области");

б) осуществление контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, а также органами местного самоуправления, осуществляющими переданные им полномочия в области регулирования тарифов (например, постановление ГУ РЭК Рязанской области от 4 июля 2013 года N 82 "Об утверждении административного регламента исполнения главным управлением "Региональная энергетическая комиссия" Рязанской области государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в сфере регулируемого ценообразования, а также соблюдением стандартов раскрытия информации";

в) выбор методов регулирования тарифов организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение (например, приказ Министерства энергетики и тарифной политики Республики Мордовия от 23 мая 2013 года N 13 "Об определении метода регулирования тарифов");

г) осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (см. например, постановление Правительства Тюменской области от 6 ноября 2013 года N 496-п "Об утверждении порядка организации и осуществления в Тюменской области регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения";

д) заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения;

е) согласование в случаях, предусмотренных законодательством РФ о концессионных соглашениях, долгосрочных параметров регулирования тарифов, плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности, метода регулирования тарифов;

ж) согласование долгосрочных параметров регулирования тарифов, плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности, метода регулирования тарифов, включаемых в конкурсную документацию;

з) утверждение плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности;

и) осуществление мониторинга показателей технико-экономического состояния систем водоснабжения и водоотведения, в том числе показателей физического износа и энергетической эффективности объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, объектов нецентрализованных систем холодного и горячего водоснабжения;

й) осуществление мониторинга разработки и утверждения схем водоснабжения и водоотведения;

к) осуществление государственного экологического надзора за сбросом сточных вод через централизованную систему водоотведения и др.

Девяносто третье полномочие - обеспечение гарантий равенства политических партий, представленных в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, при освещении их деятельности региональными телеканалами и радиоканалами (см., например, Закон Костромской области от 21 октября 2010 года N 665-4-ЗКО "О гарантиях равенства политических партий, представленных в Костромской областной Думе, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом").

Девяносто четвертое полномочие - реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта РФ, проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта РФ, разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта РФ, и осуществление иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", например, установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта РФ.

Примерами реализации данного полномочия могут служить Закон Рязанской области от 10 февраля 2011 года N 3-ОЗ "Об отдельных вопросах государственного регулирования торговой деятельности на территории Рязанской области", постановление Правительства Саратовской области от 14 февраля 2011 года N 89-П "Об утверждении Положения о порядке проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории Саратовской области", постановление Правительства Хабаровского края от 30 марта 2011 года N 82-пр "Об утверждении Нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов по Хабаровскому краю и входящим в его состав муниципальным районам и городским округам", постановление Правительства Тюменской области от 2 июля 2010 года N 196-п "О содействии развитию торговой деятельности".

Девяносто пятое полномочие - принятие мер по организации проведения технического осмотра транспортных средств в соответствии с законодательством в области технического осмотра транспортных средств. Данное полномочие введено в действие с 1 января 2012 года в соответствии с Федеральным законом от 1 июля 2011 года N 170-ФЗ "О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Федеральный закон от 1 июля 2011 года N 170-ФЗ под техническим смотром транспортных средств понимается проверка технического состояния транспортных средств (в том числе их частей, предметов их дополнительного оборудования) на предмет их соответствия обязательным требованиям безопасности транспортных средств в целях допуска транспортных средств к участию в дорожном движении на территории Российской Федерации и в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, также за ее пределами. Указанный закон устанавливает порядок и периодичность проведения технического осмотра находящихся в эксплуатации транспортных средств, а также порядок аккредитации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (заявителей) в целях осуществления деятельности по проведению технического осмотра.

Следует отметить, что действие данного закона не распространяется на транспортные средства, которые имеют двигатель внутреннего сгорания объемом не более 50 кубических сантиметров или электродвигатель максимальной мощностью не более 4 киловатт и максимальная конструктивная скорость которых составляет не более 50 километров в час, а также прицепы к ним.

Примером реализации данного полномочия можно считать постановление Правительства Ленинградской области от 26 февраля 2013 года N 38 "О мерах по организации технического осмотра транспортных средств на территории Ленинградской области".

С названным полномочием связано также вступившее в силу с 1 января 2012 года девяносто шестое полномочие по утверждению нормативов минимальной обеспеченности населения пунктами технического осмотра для субъектов РФ и для входящих в их состав муниципальных образований (см., например, постановление Правительства Пензенской области от 22 мая 2012 года N 383-пП "Об утверждении норматива минимальной обеспеченности населения пунктами технического осмотра для Пензенской области и входящих в ее состав муниципальных образований").

Полномочие по осуществлению регионального государственного надзора за проведением региональных лотерей признано утратившим силу с 30 января 2014 года в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 416-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лотереях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", исключающего возможность проведения региональных лотерей.

Принятие Федерального закона от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" повлекло за собой внесение соответствующих изменений в комментируемую статью Закона в части наделения органов государственной власти субъектов РФ полномочиями по созданию искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом (имеется в виду указанный закон) (девяносто седьмое полномочие). Данное полномочие действует со 2 августа 2011 года.

Федеральным законом от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ регулирует отношения, связанные с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства. Искусственным земельным участком в рамках указанного закона признается земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, - сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них.

Девяносто восьмое полномочие - осуществление полномочий в области содействия занятости населения, предусмотренных ст.7.1-1 Закона РФ от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (см., например, Закон Республики Алтай от 4 июня 2012 года N 32-РЗ "О полномочиях органов государственной власти Республики Алтай в области содействия занятости населения").

Девяносто девятое полномочие - подбор и передача федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в целях размещения специальных учреждений, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", зданий с прилегающими земельными участками, соответствующих требованиям, установленным постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2013 года N 310.

Сотое полномочие - организация деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Указанное полномочие реализуется с учетом постановления Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376 "Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг". Примером реализации полномочий может служить постановление Правительства Пензенской области от 4 марта 2013 года N 114-пП "О некоторых вопросах организации предоставления государственных услуг многофункциональными центрами, осуществляющими деятельность на территории Пензенской области".

Сто первое полномочие - осуществление предусмотренных ст.5 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" полномочий в области безопасности гидротехнических сооружений.

В частности, органы исполнительной власти субъектов РФ в области безопасности гидротехнических сооружений:

- на основе общих требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений решают вопросы безопасности гидротехнических сооружений на соответствующих территориях, за исключением вопросов безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности;

- участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности гидротехнических сооружений;

- разрабатывают и реализуют региональные программы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, в том числе гидротехнических сооружений, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен либо от права собственности на которые собственник отказался;

- обеспечивают безопасность гидротехнических сооружений при использовании водных объектов и осуществлении природоохранных мероприятий;

- принимают решения об ограничении условий их эксплуатации в случаях нарушений законодательства о безопасности гидротехнических сооружений;

- участвуют в ликвидации последствий аварий гидротехнических сооружений;

- информируют население об угрозе возникновения аварий гидротехнических сооружений, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций;

- обеспечивают безопасность гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов РФ, а также капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию гидротехнических сооружений, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен либо от права собственности на которые собственник отказался и которые находятся на территориях субъектов РФ.

Сто второе полномочие - создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями (например, культуры образования, здравоохранения, социального обслуживания и др.) в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, такими как:

- Закон РФ от 9 октября 1992 года N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре";

- Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в РФ";

- Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации";

- Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".

Создание условий означает принятие необходимой нормативной правовой базы, осуществление организационных мероприятий, необходимых для обеспечения возможности проведения независимой оценки качества оказания услуг, в том числе в информационной сфере.

3. В связи с отсутствием на федеральном уровне критериев нуждаемости в предоставлении социальной поддержки отдельным категориям граждан, комментируемая статья дополнена п.2.1, предоставляющим с 1 января 2014 года право органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ указанные критерии.

4. В целях исключения произвольного толкования норм комментируемой статьи п.3 уточняется, что под межмуниципальными объектами, программами, проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов.

В соответствии со ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

а) под муниципальным районом понимаются несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

б) городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных указанным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

в) вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и указанным законом (глава 3) осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

5. Пунктом 3.1 комментируемой статьи органам государственной власти субъекта РФ предоставляется право по вопросам, указанным в п.2 комментируемой статьи, принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также государственные программы субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Вместе с тем, следует обратить внимание, что данной нормой установлено право, а не обязанность. Таким образом, в случае отсутствия финансовых средств на реализацию указанных полномочий, субъект РФ вправе отказаться от реализации права на самостоятельное регулирование данных полномочий. При принятии государственных программ субъекта РФ следует также особо обращать внимание на требования, установленные БК РФ.

6. В соответствии с п.4 комментируемой статьи по вопросам, указанным в п.2, помимо нормативных правовых актов субъектов РФ могут приниматься также федеральные законы.

Данные федеральные законы могут содержать положения, конкретизирующие полномочия субъектов РФ в определенной сфере, осуществлять разграничение полномочий РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ. Данное требование исходит из принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного ст.28 Бюджетного кодекса РФ. Исключение из этого правила составляют положения о порядке осуществления расходов на решение следующих вопросов:

а) организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;

б) поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

в) обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ;

г) организации оказания медицинской помощи на территории субъекта РФ в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти);

д) выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Законодателем предусматривается, что перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), может быть изменен только двумя способами:

а) во-первых, путем внесения изменений и (или) дополнений в п.2 комментируемой статьи;

б) во-вторых, до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться не указанные в п.2 комментируемой статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (п.5 комментируемой статьи).

Таким образом, федеральное регулирование разграничения полномочий по предметам совместного ведения может осуществляться только путем внесения изменений в п.2 комментируемой статьи. В свою очередь субъекты РФ наделяются правом осуществлять самостоятельное регулирование по вопросам совместного ведения только в случае, если данные вопросы не урегулированы федеральными законами.

7. Пунктом 6 комментируемой статьи субъектам РФ предоставляется право законами субъекта РФ в порядке, установленном ст.19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделять органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в п.2 настоящей статьи, за исключением:

а) уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

б) организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

в) заключения внешнеэкономических соглашений субъекта РФ;

г) установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с НК РФ;

д) привлечения субъектом РФ заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъекта РФ;

е) наделения городских поселений статусом городского округа;

ж) определения границ муниципальных образований в установленном порядке;

з) учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;

и) установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ;

к) материально-технического обеспечения деятельности мировых судей;

л) утверждения схем территориального планирования субъекта РФ, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;

м) участия в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;

н) создания по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;

о) организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов РФ;

п) организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов).

Обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ является передача органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Невыполнение данного требование является основание для отказа органов местного самоуправления от исполнения переданных государственных полномочий субъекта РФ (ч.2 ст.20 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

8. Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, дополнив комментируемую статью п.6.1, предоставил субъектам РФ право посредством издания соответствующих законов осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение таких полномочий допустимо на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Соответствующие законы субъекта РФ, затрагивающие указанное перераспределение полномочий, вступают в силу с начала очередного финансового года.

При практическом применении обозначенных норм следует учитывать, что не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ:

1) полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования:

2) отдельных полномочий, предусмотренных ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности:

а) затрагивающих решение вопросов местного значения (п.1, 2, 7, 8 ч.1 ст.17):

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

- установление официальных символов муниципального образования;

- учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

б) относящихся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч.10 ст.35):

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Отметим, что принятие Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ было обусловлено необходимостью уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. В связи с этим в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесены изменения по следующим направлениям:

- распространение двухуровневой модели организации местного самоуправления на крупные городские округа. Для этого вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Создание таких городских округов и внутригородских муниципальных образований будет осуществляться законами соответствующих субъектов РФ. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов будут разграничиваться законами субъектов РФ и уставом такого городского округа в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исходя из необходимости обеспечения функционирования и развития единой системы городского хозяйства;

- представительный орган городского округа с внутригородским делением будет формироваться из состава представительных органов внутригородских районов, главу этого городского округа будут избирать из состава представительного органа данного городского округа, который будет исполнять полномочия его председателя. Глава местной администрации будет назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом городского округа с внутригородским делением. При этом норма представительства депутатов внутригородского района во впервые формируемом представительном органе соответствующего городского округа будет определяться законом субъекта РФ;

- в целях усиления позиций городских и сельских поселений в организации обеспечения деятельности муниципальных районов, повышения эффективности межмуниципальной кооперации и межмуниципального сотрудничества в муниципальных районах закрепляется способ формирования представительных органов муниципальных районов - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой уставом данного муниципального района;

- глава муниципального района будет избираться представительным органом муниципального образования из своего состава и исполнять полномочия его председателя, а глава местной администрации назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В сельских поселениях предусмотрена возможность осуществления полномочий главы местной администрации главой муниципального образования;

- уточнен перечень вопросов местного значения поселений (раздельно для городских и сельских поселений). При этом перечень вопросов местного значения сельских поселений уже перечня вопросов местного значения городских поселений в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях.

9. Пунктом 7 комментируемой статьи регулируется порядок передачи полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных п.2 комментируемой статьи.

Указанные полномочия могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ исключительно федеральными законами.

Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

В отдельных случаях, предусмотренных федеральным законом, финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, может осуществляться за счет субвенций из бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта РФ не менее чем в объеме планируемых поступлений от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных органам государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий и зачисляемой в бюджеты субъектов РФ в соответствии с БК РФ.

Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ по предметам ведения РФ и (или) по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ органам государственной власти субъектов РФ, в обязательном порядке должны содержать положения, определяющие:

а) порядок представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;

б) права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов РФ по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по осуществлению переданных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ и (или) территориального государственного внебюджетного фонда субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия;

в) права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с определением структуры органов исполнительной власти субъекта РФ и (или) органов управления территориального государственного внебюджетного фонда субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия;

г) полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ, бюджету территориального государственного внебюджетного фонда субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий;

д) способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ, или из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, предоставляемых бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ, для осуществления соответствующих полномочий.

В случае, если федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, вышеуказанные в пунктах "б" и "в", то субъекты РФ реализуют соответствующие права и осуществляют обязанности самостоятельно.

Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, по своему усмотрению могут содержать положения, предусматривающие:

а) обязательность передачи в собственность субъекта РФ федерального имущества, закрепленного за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия;

б) обязанность органов государственной власти субъекта РФ использовать передаваемые в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий, по определенному назначению.

Кроме того, Правительство РФ может устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению соответствующих полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ или из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ для осуществления полномочий РФ, переданных органам государственной власти субъектов РФ, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий.

Аналогичное требование содержится в ч.3 ст.84 БК РФ, в соответствии с которой положения федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и (или) нормативных правовых актов Правительства РФ, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета (бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования) бюджетам субъектов РФ (бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования), должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов РФ (муниципальных образований).

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ. Однако это их право, а не обязанность.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что в случае отсутствия федерального финансирования переданных субъекту РФ полномочий, субъект РФ вправе не исполнять данные полномочия.

Полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ. Примером реализации данной нормы служит Федеральный закон от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения", в соответствии с п.6 ст.5 которого осуществление полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов РФ, может быть передано законами субъектов РФ органам местного самоуправления.

10. Пунктом 8 комментируемой статьи устанавливается исключение из правила финансирования передаваемых субъектам РФ полномочий за счет федеральных средств.

В частности, устанавливается, что федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях:

а) если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъекта РФ, государственных учреждений субъекта РФ и государственных унитарных предприятий субъекта РФ, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;

б) если субвенции не требуются по результатам расчета объема субвенций по методике, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с федеральными законами.

В этих случаях осуществление переданных полномочий производится в соответствии с положениями п.7 комментируемой статьи, в том числе и в части использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств субъектов РФ, за исключением случаев, когда эти полномочия были изъяты по основаниям и в порядке, установленным федеральными законами.

11. При передаче органам государственной власти субъектов РФ осуществления полномочий РФ по предметам ведения РФ и (или) полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных п.2 комментируемой статьи и осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти реорганизуются в форме преобразования или выделения в установленных федеральными законами случаях.

Указанные федеральные законы могут содержать положения, определяющие общие условия реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия, передаваемые органам государственной власти субъектов РФ, в том числе полномочия федерального органа исполнительной власти, территориальные органы которого подлежат реорганизации, по определению порядка реорганизации территориальных органов федерального органа исполнительной власти в органы исполнительной власти субъекта РФ, права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по включению в структуру исполнительных органов государственной власти субъекта РФ органа, образовавшегося в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти.

Реорганизация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в указанных случаях осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

По мнению ряда ученых, и при передаче, и при последующей реализации переданных полномочий приходится сталкиваться с рядом проблем. В частности, непросто определить, где заканчиваются полномочия РФ и начинаются полномочия субъекта РФ. Это обусловлено отсутствием конкретного перечня предметов ведения с указанием соответствующих полномочий. До сих пор существуют разночтения положений федеральных законов, определяющих полномочия РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Там же.

Комментарий к статье 26.3-1. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения

1. Комментируемой статьей закрепляется право на участие органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения РФ, а также полномочий по предметам совместного ведения, а также определяются пределы такого участия.

В частности устанавливается, что органы государственной власти субъекта РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также не переданных им полномочий РФ по предметам совместного ведения. При этом в случае, если реализации полномочий РФ требует финансовых затрат, то участие субъекта РФ в осуществлении таких полномочий допускается только при условии его софинансирования, т.е. может осуществляться исключительно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов). Участие субъекта РФ в осуществлении полномочий РФ за счет средств федерального бюджета не допускается.

Однако возможность реализации данного права не зависит полностью от воли субъекта РФ. Законодателем предусматривается, что органы государственной власти субъекта РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также не переданных им полномочий РФ по предметам совместного ведения только в случае, если это участие предусмотрено федеральными законами. То есть, федеральный закон должен содержать прямое указание на возможность участия субъекта РФ в осуществлении данного полномочия РФ.

Такое указание может содержать положения, предусматривающие:

- порядок согласования участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия. Например, в соответствии с ч.1 ст.13 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ;

- возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти РФ указанных полномочий. Например, в соответствии с ч.2 ст.5 Федерального закона от 3 июня 2011 года N 107-ФЗ "Об исчислении времени" решение о переводе территории (части территории) субъекта РФ из одной часовой зоны в другую часовую зону принимается Правительством РФ на основании совместного предложения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

2. Кроме того, устанавливается ограничение, в соответствии с которым органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения РФ, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п.2 ст.26.3 комментируемого Закона, только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

В случае, если федеральным законом предусматривается участие органов государственной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий РФ в форме, не предусматривающей финансовые расходы, субъект РФ не вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта РФ на эти цели.

3. В целях обеспечения максимально возможного уровня социальной защиты граждан, законодателем предусматривается право органов государственной власти субъекта РФ устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в т.ч. исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Таким образом, у субъектов РФ, имеющих значительную наполняемость бюджетов, появляется возможности обеспечить наибольший уровень социальной защиты нуждающимся в ней гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

4. Особо отмечается факультативный характер участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения РФ, а также полномочий по предметам совместного ведения, предусматривающего финансовые расходы.

Устанавливается, что финансирование полномочий, предусмотренное комментируемой статьей, не является обязанностью субъекта РФ, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

То есть, субъекты РФ самостоятельно принимают решение об участии в осуществлении полномочий РФ за счет собственных средств, об объеме денежных средств, которые могут быть затрачены на эти цели.

Данная норма учитывает уровень доходности различных субъектов РФ. В случае отсутствия у субъекта РФ свободных финансовых средств такой субъект РФ не вправе принуждаться к участию в осуществлении полномочий РФ в ущерб осуществлению собственных полномочий и полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения по вопросам, прямо предусмотренным в п.2 ст.26.3 комментируемого Закона.

Комментарий к статье 26.3-2. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Статья 26.3.2 комментируемого Закона регулирует вопросы, связанные с оценкой эффективности органов исполнительной власти субъекта РФ.

В современных условиях, когда меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, вопрос об эффективности функционирования институтов публичной власти является очень актуальным. По мнению ученых, сам факт введения дополнительного контрольного механизма деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ - дело нужное и перспективное. Единая методика составления отчета позволяет сравнивать показатели эффективности функционирования органов исполнительной власти различных регионов между собой, вовремя предвидеть, оценить и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные, стабилизировать нормальные.

Макарова Т.Б. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ как форма президентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4.

Пунктом 1 комментируемой статьи на Президента РФ возлагается обязанность по установлению перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.

На сегодняшний день эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ оценивается по показателям, установленным Указом Президента РФ от 21 августа 2012 года N 1199:

1) ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

2) численность населения;

3) объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств);

4) оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями;

5) объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;

6) уровень безработицы в среднем за год;

7) реальные располагаемые денежные доходы населения;

8) удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда;

9) доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;

10) смертность населения (без показателей смертности от внешних причин);

11) оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ;

12) доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.

Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ установлены постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 года N 1142.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано представлять Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях вышеуказанных показателей.

При этом порядок и сроки представления докладов должны быть установлены Президентом РФ. Пунктом 2 Указа Президента РФ от 21 августа 2012 года N 1199 установлено, что доклады высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) должны представляться ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным.

Указанные доклады представляются в Правительство РФ и должны содержать сведения о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, и их планируемых значениях на 3-летний период.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи установлено, что нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Следует отметить, что данная норма устанавливает право на выделение субъектам РФ грантов, а не обязанность. Представляется, что решение о возможности выделения указанных грунтов должно приниматься с учетом доходности бюджета РФ.

Правила предоставления субъектам РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ установлены постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 года N 1142.

Субъекты РФ в соответствии со значениями комплексной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ распределяются по категориям, при этом субъекту РФ, имеющему наибольшую оценку, присваивается категория 1.

Гранты выделяются из федерального бюджета бюджетам 20 субъектам РФ, которым с учетом значений оценки показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ присвоены категории с 1 по 20.

Конкретный размер гранта для бюджета субъекта РФ определяется по установленной формуле.

Комментарий к статье 26.3-3. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

1. Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" комментируемый Закон с 1 января 2014 года дополнен новой статьей, устанавливающей условия и порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ. Цель введения указанной статьи - улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в регионах, снижение искусственных административных барьеров, препятствующих предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Одним из способов реализации указанной цели является оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ.

При этом, законодатель предоставил право субъектам РФ самостоятельно определяться порядок такой оценки.

В этих целях были приняты, например:

- постановление Правительства Ставропольского края от 19 декабря 2012 года N 496-п "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ставропольского края, разрабатываемых органами исполнительной власти Ставропольского края, и Порядка проведения органами исполнительной власти Ставропольского края экспертизы нормативных правовых актов Ставропольского края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности";

- постановление Правительства Мурманской области от 23 октября 2013 года N 617-ПП "Об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов Мурманской области";

- постановление Правительства Воронежской области от 3 июня 2013 года N 457 "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия и экспертизы в Воронежской области".

2. Помимо проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, проводится также экспертиза уже действующих нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Порядок такой экспертизы также должен устанавливаться субъектами РФ самостоятельно.

В этих целях были приняты, например:

- постановление Правительства Республики Хакасия от 2 декабря 2013 года N 671 "О некоторых вопросах в сфере осуществления оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности";

- постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года N 757-п "О порядке проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности".

3. Обязанность по методическому обеспечению деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработки методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ, возложена на Министерство экономического развития РФ.

Во исполнение указанной нормы был принят приказ Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 года N 623 "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации"

В Методических рекомендациях представлена рекомендуемая последовательность действий субъекта РФ при внедрении процедуры оценки регулирующего воздействия, определении порядка принятия решения о внедрении указанной процедуры и порядка ее проведения, механизма организации выполнения процедуры оценки регулирующего воздействия, а также определены принципы и содержание данной процедуры.

Кроме того, несмотря на то, что порядок оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъекта РФ должен устанавливаться самим субъектом РФ, указанный порядок также утвержден приказом Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 года N 623. При этом, ссылка на то, что утвержденный порядок является примерным или типовым отсутствует. То есть, утвержденный приказом приказ Министерства экономического развития РФ порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъекта РФ фактически является обязательным к применению. На практике, такая ситуация привела к тому, что субъекты РФ, формально имея право правового регулирования вопросов проведения оценки проектов нормативных правовых актов субъекта РФ, фактически его лишены и вынуждены во исполнение комментируемой статьи принимать нормативные правовые акты, полностью дублирующие вышеуказанный приказ Министерства экономического развития РФ.

Комментарий к статье 26.4. Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения

1. Статьей 26.4 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с такой формой участия органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения как согласование указанных проектов федеральных законов.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи проекты федеральных законов по предметам совместного ведения подлежат обязательному согласованию с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

По мнению ряда ученых, согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов РФ - это не только существенная гарантия самостоятельности субъектов РФ, но и реализация права принятия окончательного решения федеральным законодателем. В РФ как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере (постановление КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П).

Андриченко Л.В., Чертков А.Н. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ // Журнал российского права. 2009. N 2.

Участие региональных законодательных органов в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения способствует не только более эффективному применению и конкретизации федеральных законов в законодательстве субъектов РФ, но и лучшей ориентации федерального законодателя в региональных проблемах, требующих законодательного решения.

При этом, процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов РФ наложить вето на федеральный закон. Учет позиций, установленных в отзывах субъектов РФ, носит скорее законосовещательный характер и не может вести к установлению каких-либо жестких санкций. Данное мнение подтверждается правовой позицией Конституционного Суда, выраженной в постановлении КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П. Принятие федеральных законов является прерогативой федерального законодателя (ст.71, 76 Конституции РФ). Поэтому поиск механизмов взаимодействия с региональными парламентами и их выбор ведутся самим федеральным законодателем и обусловлены его волей. Однако от того, насколько удачным будет этот выбор, во многом зависит сбалансированный характер отношений и интересов федерального центра и регионов.

Там же.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу РФ направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу РФ в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

В соответствии со ст.109 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ указанные проекты федеральных законов направляются в органы государственной власти субъектов РФ, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы РФ.

Следует отметить, что установленный единый тридцатидневный срок для согласования по всем законопроектам, в том числе комплексным, вносящим изменения в десятки федеральных законов, не всегда обеспечивает возможность быстро и качественно сформировать позицию региональных органов. Кроме того, тридцатидневный срок для согласования может оказаться недостаточным для принятия решения на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, который имеет сессионный характер работы.

Там же.

Исходя из этого, снижается эффективность самой процедуры предварительного согласования законопроектов. Поэтому органами государственной власти субъектов РФ уже неоднократно поднималась проблема увеличения сроков согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В то же время простое увеличение такого срока, например, в полтора-два раза может существенно снизить динамику законотворческого процесса на федеральном уровне, что недопустимо. По мнению ученых, правильнее было бы установить более гибкий временной режим этапа согласования законопроектов, например, установить временной коридор, в рамках которого Государственная Дума вправе сама определять срок согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

3. Пунктом 3 закрепляются юридические последствия процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Как указано в постановлении КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия.

Следует отметить, что комментируемым Законом не определен порядок работы вышеуказанной согласительной комиссии. Кроме того, таких положений не содержит и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, что делает невозможным практическую реализацию данной нормы. По мнению ученых, порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов РФ.

Безруков А.В. Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1.

Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.

Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа. В случае, если отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ оформлен в ином, чем постановление, виде, мнение указанного органа также считается невыраженным.

Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В случае невыполнения данного требования, мнение высшего исполнительного органа субъекта РФ считается невыраженным.

Как показывает практика применения ст.26.4 комментируемого Закона, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов РФ. Остальные заключения субъектов РФ при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов РФ (три - "против", два - "за"). В то же время по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов РФ.

Нечаева Т.В. Совершенствование процедур участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. N 10.

4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Таким образом, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения направляются в субъекты РФ два раза - до рассмотрения их Государственной Думой РФ и после принятия их Государственной Думой в первом чтении.

При этом, если процедура согласования проекта федерального закона до его рассмотрения Государственной Думой предполагает выражение субъектами РФ мнения по концепции данного законопроекта, его актуальности и практической значимости, то по итогам первого чтения субъекты РФ осуществляют непосредственную работу с законопроектом, направляя в Государственную Думу поправки.

В соответствии со ст.120 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Поправки к законопроекту должны направляться в Государственную Думу в виде таблицы, которая должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку.

Комментарий к статье 26.5. Утратила силу

Комментарий к статье 26.6. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа

1. Статьей 26.6 комментируемого Закона регулируются вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа.

Положения данной статьи распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области.

Особенностью автономных округов, входящих в состав края, области, требующей отдельного законодательного регулирования, является их статус. Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование (автономный округ), являющееся субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области.

Следует отметить, что в последнее время наметилась тенденция объединения автономных округов и иных субъектов РФ с образованием новых субъектов РФ.

В частности, были объединены:

- Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ (Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 года N 5-ФКЗ);

- Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 года N 6-ФКЗ);

- Камчатская область и Корякский автономный округ (Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 года N 2-ФКЗ);

- Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ (Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ);

- Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ (Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года N 6-ФКЗ).

Таким образом, в соответствии со ст.65 Конституции РФ комментируемая статья распространяется на Ненецкий автономный округ (входящий в состав Архангельской области), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (входящий в состав Тюменской области), Ямало-Ненецкий автономный округ (входящий в состав Тюменской области).

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается общее правило, основанное на принципе равноправия всех субъектов РФ, в соответствии с которым полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно.

Таким образом, включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий.

Данное правило не действует в случае, если иной порядок разграничения полномочий установлен договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Как указано в постановлении КС РФ от 14 июля 1997 года N 12-П вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа.

В сфере совместного ведения РФ и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ допускается в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края, области. При этом, в целях обеспечения конституционного порядка стороны обязаны принять все необходимые меры для достижения согласия. В отсутствие такого согласия федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как РФ, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

2. Пунктами 2 и 3 комментируемой статьи разграничиваются полномочия между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области, в состав которых входят автономные округа.

В соответствии с п.2 комментируемой статьи в краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренные п.2 ст.26.3 настоящего Закона, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно п.3 комментируемой статьи в краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указанные в подпунктах 3, 5, 7-14, 21-24, 27-31, 34, 37, 40, 41 п.2 ст.26.3 комментируемого Закона, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Соответственно, иные полномочия, указанные в п.2 ст.26.3 комментируемого Закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа самостоятельно.

Анализ подобного разграничения полномочий позволяет сделать вывод о том, что законодатель предоставил возможность органам государственной власти края, области, куда входит автономный округ, осуществлять комплексные полномочия, затрагивающие интересы и территорию как края, области, так и автономного округа, входящего в их состав.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" указанные положения действуют, если иное не установлено федеральным законом об автономном округе или федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

По мнению КС РФ, выраженному в определении от 12 мая 2005 года N 234-О, в связи с тем, что население автономного округа, как это следует из постановления КС РФ от 14 июля 1997 года N 12-П и ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в т.ч. подпункта "а" п.4 ст.18, вправе участвовать в формировании законодательного (представительного) органа края, области, реализуя тем самым свою политическую волю на основе принципов народовластия и представительной демократии, осуществление оспариваемых полномочий органами государственной власти края, области на всей его территории, включая территорию входящего в него автономного округа, не может рассматриваться как нечто "внешнее" по отношению к автономному округу и его населению. Предоставление же таких полномочий только органам государственной власти края, области имеет целью рационализацию государственного управления, исключение функционирования на одной и той же территории параллельных, дублирующих друг друга органов власти с одинаковыми полномочиями и не означает, что автономный округ, входящий в состав края, области, является их административно-территориальной единицей, утрачивая статус равноправного субъекта РФ.

Комментарий к статье 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий.

Частью 3 статьи 11 Конституции РФ предусматривается возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ как на основании Конституции РФ, так и на основании Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

По мнению Е.А.Соловьевой, сама по себе возможность заключения таких договоров не свидетельствует об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ, однако создает условия для ее возникновения. Практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами убедительно это показывает.

Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ // Современное право. 2006. N 7.

Договорные отношения между Федерацией и ее субъектами прошли в своем развитии целый ряд этапов - от признания более высокой юридической силы договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона.

Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются предпосылки заключения договоров о разграничении полномочий. В частности, заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий.

Что касается вопроса о соотношении договора о разграничении предметов ведения и федерального закона, то здесь необходимо отметить следующее. Комментируемый Закон определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов РФ при разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

Там же.

Заключение договоров о разграничении полномочий является своеобразной формой изменения норм федеральных законов применительно к отдельным субъектам РФ, имеющим какие-либо особенности.

Вопросы о соответствии возможности специального правового регулирования для отдельных субъектов РФ принципу равноправия субъектов РФ разрешены в п.3 мотивировочной части постановления КС РФ от 17 ноября 1998 года N 26-П, в котором констатирована возможность отступления от формального равенства субъектов РФ в целях обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства.

Основная задача договоров о разграничении полномочий заключается в обеспечении учета географических и социально-экономических особенностей субъектов РФ при разграничении полномочий в рамках предметов совместного ведения. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам РФ дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов РФ в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами РФ). Инструментом такого перераспределения полномочий и в настоящее время являются и договоры о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами.

Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ // "Современное право". - 2006. - N 7

Также комментируемым пунктом определяются требования к содержанию договора о разграничении полномочий. Данные требования обязательны к исполнению, их расширение либо сужение не допускается.

В договоре о разграничении полномочий:

а) устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ. То есть, договор может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо противоречия Конституции РФ;

Собянин С.С. Проблемы и направления совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения // Право и политика. 2006. N 11.

б) определяются:

- условия и порядок осуществления этих полномочий;

- конкретные права и обязанности сторон;

- срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока;

- основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе РФ.

Данное положение основывается на положениях ч.1 ст.68 Конституции РФ, Федерального закона от 1 июня 2005 года N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации". Согласно указанным нормативным правовым актам государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык.

К сферам использования государственного языка РФ относятся, в т.ч.:

а) деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства;

б) при официальном опубликовании международных договоров РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов;

в) во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений.

В соответствии с требованием ч.2 ст.3 ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" в случаях, если договор о разграничении полномочий составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе РФ, тексты на русском языке и на государственном языке республики в составе РФ должны быть идентичными по содержанию и техническому оформлению, выполнены разборчиво, звуковая информация (в том числе в аудио и аудиовизуальных материалах, теле и радиопрограммах) на русском языке и указанная информация на государственном языке республики в составе РФ также должна быть идентичной по содержанию, звучанию и способам передачи.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий.

Законодатель предполагает два способа подготовки договора о разграничении полномочий - подготовка договора федеральными органами государственной власти и подготовка договора исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.

В первом случае порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий определяется Президентом РФ.

Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта РФ до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Следует отметить, что в статье отсутствует четкое определение субъектов права инициативы разработки и принятия проекта договора о разграничении предметов ведения и полномочий, а также присутствует неясность способа определения порядка подготовки указанного договора. В связи с этим возникает вопрос, могут ли инициировать процесс заключения договора со стороны субъектов РФ депутаты, политические фракции, институты гражданского общества, группы граждан, проживающих на территории субъекта РФ.

Заметина Т.В. Проблемы конституционно-правовой регламентации договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий в России // Юридический мир. 2010. N 1.

4. В дальнейшем, в соответствии с п.4 комментируемой статьи проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) для одобрения.

Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Таким образом, законодатель устанавливает особый порядок принятия постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об одобрении или отклонении договора о разграничении полномочий. Если по общему правилу постановление законодательного (представительного) органа государственной власти принимается большинством от числа избранных депутатов, то постановление об одобрении или отклонении договора о разграничении полномочий принимается большинством от установленного числа депутатов.

Затем высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ Президенту РФ.

Следует отметить, что законодатель не определил сроки принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ постановления об одобрении или отклонении договора о разграничении полномочий, сроки и порядок сообщения Президенту РФ о результатах рассмотрения проекта договора.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи органу государственной власти субъекта РФ, не являющемуся стороной договора о разграничении полномочий, предоставляется право получить по своему запросу проект договора о разграничении полномочий до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.

Вместе с тем, законодатель не определил срок, форму и порядок представления указанных замечаний и предложений субъектами РФ, порядок их рассмотрения и учета сторонами-участниками договора, согласования спорных позиций. По мнению ряда ученых, в связи с отсутствием механизма реализации вышеуказанного права говорить о каких-либо гарантиях интересов субъектов РФ нельзя.

Шашкова Е.М. Указ.соч.

6. В соответствии с п.6 комментируемой статьи в случае необходимости внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в том же порядке, что и первоначальная его редакция.

7. Пунктом 7 комментируемой статьи устанавливается порядок подписания договора о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Данная норма обусловлена характером полномочий Президента РФ и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), наделяющих Президента РФ статусом главы государства, а высшее должностное лицо субъекта РФ, соответственно, главой субъекта РФ. Данный статус позволяет выступать соответственно от имени РФ и от имени субъекта РФ.

8. В соответствии с п.8 комментируемой статьи Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

Установление обязательности прохождения договора в Государственной Думе является своеобразным рычагом, влияющим на правотворческую деятельность Президента РФ. Неподдержание Государственной Думой проекта федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий влечет его несостоятельность. Другими словами, договор порождает обязательства только после его рассмотрения Государственной Думой, а не после подписания Президентом РФ (Президент РФ подписывает договор до внесения его в Государственную Думу).

Манахова Ю.В. Некоторые особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ (в связи с внесением от 4 июля 2003 года изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 4.

9. Пунктом 9 комментируемой статьи установлен порядок вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

В связи с отсутствием каких-либо особенностей, предполагается, что федеральный закон, утверждающий договор о разграничении полномочий, принимается в общем порядке. То есть, указанный федеральный закон принимается Государственной Думой, одобряется Советом Федерации и подписывается Президентом РФ.

Данный вывод подтверждается еще и тем, что, в соответствии с комментируемой нормой, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном комментируемой статьей для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

При этом, соглашаясь с мнением А.В. Безрукова вряд ли можно признать правильной постановку знака равенства между законом и договором по юридической силе. Логика таких рассуждений законодателя может привести и к тому, что договором можно будет изменять положения федеральных законов, что может повлечь массу негативных последствий. Несмотря на то, что договор - акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора - глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст.10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч.2 ст.4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов.

Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.

10. Согласно п.10 комментируемой статьи в РФ невозможно заключение бессрочных договоров. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Это положение также направлено на придание договорам роли вспомогательного механизма разграничения полномочий, вызванного определенным образом сложившимися обстоятельствами, вместо некоего основополагающего документа, устанавливающего систему отношений РФ и соответствующего субъекта.

Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между РФ и ее субъектами // Право и политика. 2004. N 3.

11. Пунктом 11 комментируемой статьи регулируется порядок досрочного прекращения действия (расторжения) договора о разграничении полномочий.

Расторжение договора о разграничении полномочий может осуществляться:

а) по взаимному согласию сторон;

б) по решению суда.

Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в общем порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно только в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (в зависимости от инициатора расторжения договора) решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон. При этом законодателем не устанавливается подсудность дел указанной категории. Не установлены особенности рассмотрении дел об установлении факта нарушения одной из сторон договора о разграничении полномочий и в ГПК РФ. Можно предположить, что указанная категория дел должна быть подсудна ВС РФ.

Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий. Представляется не совсем корректным признание федерального закона в связи с принятием соответствующего решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Комментарий к статье 26.8. Принципы и порядок заключения соглашений

1. Статьей 26.8 комментируемого Закона устанавливаются принципы и порядок заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Комментируемая статья призвана реализовать положения Конституции РФ, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Следует согласиться с высказываемым в литературе мнением, что соглашения о делегировании являются факультативным источником, ибо они определяют лишь полномочия в рамках одной ветви государственной власти, причем частично, а формализация этого официального документа производится в упрощенном порядке.

Жданов А.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти // "Журнал российского права". - 2007 год. - N 9

В соответствии с п.1 комментируемой статьи федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, комментируемому Закону и иным федеральным законам.

Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Такая ситуация допустима, если передача осуществления полномочий носит индивидуальный характер и сами полномочия связанны с конкретным объектом, проектом, программой и т.п.

Чертков А.Н. Указ.соч.

Таким образом, соглашения используются не для разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а для передачи осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ в том случае, если это не может быть сделано федеральным законом. В правовой науке выработан подход, позволяющий провести границу между разграничением и передачей полномочий. Он предельно прост. Передаются полномочия, уже разграниченные между уровнями власти, уже отнесенные либо к смешанной компетенции РФ и ее субъектов, либо к исключительному федеральному ведению.

Собянин С.С. Указ.соч.

Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // "Конституционное и муниципальное право". 2010 год. - N 12

Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут также передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ. Следует отметить, что законодателем не закреплена аналогичная прямая обязанность федеральных органов исполнительной власти при передаче полномочий по соглашению передавать материальные и финансовые средства.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. Это позволяет обеспечить проведение единой общегосударственной политики, а также сохранить целостность и стабильность развития государства.

Очевидно, что роль соглашений, как и договоров, также определена как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию. Заключение соглашений полезно лишь в случаях, когда проблему правового регулирования нецелесообразно решить с помощью федерального закона или другого правового акта компетентного органа государственной власти. Если же возникновение объективных обстоятельств делает необходимым заключение соглашения, то его следует заключать на основании федерального закона, указав основания его заключения, сроки действия и иные обстоятельства. При исчезновении обстоятельств, вызвавших необходимость заключения соглашения, оно утрачивает силу полностью или в части, противоречащей новому федеральному законодательству, и в полной мере начинают действовать федеральные нормативные правовые акты.

Собянин С.С. Указ.соч.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливаются требования к содержанию соглашения.

В соглашении определяются:

а) условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования. Здесь указываются конкретные полномочия, подлежащие передаче, финансовые и материальные ресурсы, необходимые для осуществления данных полномочий;

б) срок действия соглашения. В отличие от договоров о разграничении полномочий, заключаемых на срок не более 10 лет, соглашения могут заключаться на любой срок, в т.ч. и на неограниченный срок;

в) ответственность сторон соглашения;

г) основания и порядок его досрочного расторжения;

д) иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Например, см. Соглашение между Министерством здравоохранения и социального развития РФ и правительством Москвы о передаче правительству Москвы осуществления части федеральных полномочий по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации и оказанию государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в части предоставления путевок на санаторно-курортное лечение, а также бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденное распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2008 года N 2065-р.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Полномочие высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) подписывать соглашение обусловлено характером полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), наделяющих высшее должностное лицо субъекта РФ главой субъекта РФ. Данный статус позволяет выступать соответственно от имени РФ и от имени субъекта РФ.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи закрепляется право органа государственной власти субъекта РФ, не являющегося стороной соглашения, получить по своему запросу проект соглашения.

Вместе с тем, законодатель не определил порядок реализации данного права, его цель, в частности, органу государственной власти субъекта РФ, не являющегося стороной соглашения, предоставлено право получить проект соглашения. Однако, прав вносить предложения по данному соглашению данному органу не предоставлено.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи на Правительство РФ возлагается обязанность по установлению порядка заключения и вступления в силу соглашений. Во исполнение данной нормы было принято постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 года N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".

В соответствии с указанным постановлением Правительства РФ подготовка проекта соглашения может осуществлять любой из сторон соглашения - федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Обязательной стадией является процедура согласования проекта соглашения. В целях согласования проект соглашения направляется стороной-инициатором заключения соглашения другой стороне соглашения. При этом срок согласования указанного проекта достаточно короткий, составляет 2 недели и может быть продлен по соглашению сторон на 1 месяц.

Соглашение утверждается распоряжением Правительства РФ.

Проект распоряжения Правительства РФ об утверждении соглашения вносится в Правительство РФ федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в недельный срок с даты подписания соглашения.

Соглашение вступает в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства РФ о его утверждении.

Изменения в соглашения вносятся в порядке, предусмотренном для заключения соглашений.

Постановлением также предусматривается возможность досрочного расторжения соглашения. В этом случае федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, в недельный срок вносит в установленном порядке в Правительство РФ проект распоряжения Правительства РФ о прекращении действия соглашения. Полагаем, данная норма порождает неопределенность правового регулирования. Не ясно, является ли федеральный орган исполнительной власти единственно возможным инициатором досрочного расторжения соглашения либо инициаторами досрочного расторжения соглашения могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъекта РФ, а на федеральный орган исполнительной власти дополнительно накладывается обязанность по внесению в Правительство РФ проекта соответствующего распоряжения.

Кроме того, п.9 Правил заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 года N 924, установлены особенности заключения соглашений, в которых предусматривается передача полномочий в части проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта объектов капитального строительства, находящихся в федеральной собственности, в том числе выполнение функций застройщика, предусмотренных законодательством РФ о градостроительной деятельности. Указанные соглашения заключаются и вступают в силу с учетом следующих особенностей:

а) в случае если проект указанного соглашения не был согласован сторонами в двухнедельный срок (а в случае его продления - в течение месяца), процедура заключения этого соглашения прекращается;

б) указанное соглашение вступает в силу с момента, определенного этим соглашением, а не с момента вступления в силу распоряжения Правительства РФ, как предусмотрено для иных соглашений;

в) в случае если одной из сторон указанного соглашения является федеральная служба (федеральное агентство), находящаяся в ведении федерального министерства, то это соглашение утверждается федеральным министерством, в ведении которого находится федеральная служба (федеральное агентство), считается заключенным с момента такого утверждения и вступает в силу с даты вступления в силу правового акта федерального министерства о его утверждении. То есть, в данном случае, принятие распоряжения Правительства РФ не требуется.

Комментарий к статье 26.9. Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей устанавливаются основания и порядок временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Осуществление полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти. В отношении осуществления полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами можно говорить применительно лишь к федеративным государствам.

По сути, институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения в его "мягкой" (по характеру) и региональной (по типу) форме.

Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. N 3.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются основания временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим РФ.

Данная норма предусматривает механизм реализации мер и ограничений, предусмотренных п."а" ст.11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". В частности, указанной нормой предусматривается, что Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ.

Отсутствие органов государственной власти субъектов РФ, указанное в комментируемой норме может подразумевать как физический, так и юридический смысл (не сформированы, не могут собраться на заседание в нужном количестве). При этом лингвистический анализ нормы позволяет сделать вывод, что основанием для возложения полномочий является отсутствие двух ключевых органов государственной власти субъектов РФ (как законодательного, так и высшего исполнительного).

Кроме того, законодателем четко установлена необходимость наличия причинно-следственной связи между отсутствием органов исполнительной власти субъектов РФ и возникновением стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации. При этом, в соответствии со ст.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. В данном случае вводится временная финансовая администрация.

Временную финансовую администрацию, как представляется, можно рассматривать и как форму широко распространенного в мире института федерального вмешательства, и как механизм финансового оздоровления бюджетной и отчасти экономической системы субъекта РФ, мерой укрепления бюджетно-финансовой системы страны.

По мнению ученых, законодательное закрепление возможности введения временной финансовой администрации направлено на повышение эффективности осуществления публичной власти в России. Вместе с тем, поскольку эффективное осуществление государственной власти в РФ невозможно без соблюдения принципов федерализма и демократии, большое значение имеет четкое определение оснований и пределов такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере. Следует еще раз подчеркнуть, что принятие на себя органами публичной власти вышестоящего уровня осуществления соответствующих полномочий само по себе не приводит к прекращению функционирования органов публичной власти, у которых были изъяты некоторые финансовые полномочия, равно как соответствующие полномочия не становятся полномочиями органов публичной власти, временно их осуществляющих.

Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте РФ // Право и политика. 2006. N 8.

В соответствии со ст.112.1 БК РФ под возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченной задолженностью по долговым обязательствам субъекта РФ понимается задолженность субъекта РФ, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ.

Указанная норма конкретизирована ч.4 ст.168.1 БК РФ, которой установлено, что под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта РФ, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта РФ, признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта РФ, в том числе при представлении в Министерство финансов РФ бюджетной отчетности;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Следует отметить, что принятие на себя федеральными органами государственной власти осуществления полномочий органов власти субъектов РФ не приводит к прекращению функционирования последних.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается порядок возложения отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, когда в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы.

В этом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Данная норма согласуется с ч.1 ст.4 ФКЗ "О чрезвычайном положении", в соответствии с которой чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ. Вышеуказанная обязанность согласования указа Президента РФ с Советом Федерации проистекает, как думается, из статуса Совета Федерации, как органа, представляющего интересы всех субъектов РФ и состоящего из их представителей.

Следует обратить внимание, что законодателем предусмотрено возможность возложения отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на любые федеральные органы государственной власти. Из этого следует, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть возложены как на Федеральное собрание РФ, так и на федеральные органы исполнительной власти в зависимости от характера возлагаемых полномочий.

В свою очередь, при возложении полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы исполнительной власти, данные полномочия могут возлагаться на уже существующие федеральные органы исполнительной власти, а также может создаваться специальный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять указанные полномочия.

Представляется, что нельзя согласиться с высказанным рядом учеными мнением, что указанные полномочия могут быть возложены и на отдельных должностных лиц органов исполнительной власти, поскольку в комментируемой норме речь идет о возложении полномочий органов государственной власти субъектов РФ только на федеральные органы государственной власти, а должностные лица не являются органами государственной власти.

Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. N 3.

Указом Президента РФ о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ должны определяться:

а) перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленных комментируемым Законом и другими федеральными законами. При этом законодателем оговаривается, что на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ;

б) федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

в) срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти. Указанный срок не должен превышать срок устранения обстоятельств, вызвавших временную передачу полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти. Полагаем, данное положение некорректно, поскольку невозможно точно определить, с какими обстоятельствами законодатель связывает истечения срока временной передачи указанных полномочий - с устранением обстоятельств, связанных со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуации, либо с появлением в субъекте РФ органов государственной власти, либо и с тем, и с другим обстоятельством;

г) источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается порядок введения временной финансовой администрации.

На основании комментируемой нормы временная финансовая администрация вводится решением Верховного Суда РФ по ходатайству Правительства РФ на срок до одного года. Данная норма конкретизирована ст.168.2 БК РФ. При этом временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (см. подробнее гл.19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации") принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Так, в соответствии со ст.168.3 БК РФ с 6 августа 2014 года временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

- организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации);

- организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

- разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии со статьей 168.4 БК РФ;

- разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов муниципальных образований), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденным Верховным Судом Российской Федерации (арбитражным судом субъекта Российской Федерации);

- в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации (муниципального правового акта представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон (решение) о соответствующем бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) либо проект закона (решения) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство Российской Федерации (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу (орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации) и утверждения федеральным законом (законом субъекта Российской Федерации);

- в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов) не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов местной администрации муниципальных образований);

- осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Верховным Судом Российской Федерации (арбитражным судом субъекта Российской Федерации), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);

- осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими федеральными законами.

4. В случае, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, и если такое нарушение установлено соответствующим судом, решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

В соответствии со ст.133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в порядке, установленном п.7 ст.26.3 комментируемого Закона.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Анализ конструкции комментируемой нормы позволяет сделать вывод, что при установлении судом факта нарушения исполнительным органом государственной власти субъекта РФ Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, изъятию подлежат субвенции, связанные с полномочиями, в отношении которых допущены указанные нарушения.

Комментарий к главе IV.2. Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 26.10. Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей определяется экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

В частности, п.1 комментируемой статьи закрепляется, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственности субъекта РФ:

а) имущество, т.е. совокупность вещей, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, находящееся в собственности субъекта РФ. Имущество подразделяется на движимое и недвижимое имущество. В соответствии со ст.130 ГК РФ к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом;

б) средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ. В соответствии со ст.14 БК РФ каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ.

В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п.2 и 5 ст.26.3 комментируемого Закона, и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с ч.3 ст.144 БК РФ бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

в) имущественные права субъекта РФ. Под имущественными правами понимаются юридически закрепленные права юридических и физических лиц владеть, распоряжаться и пользоваться определенными имущественными ценностями, правовая фиксация принадлежности имущественной ценности конкретному лицу.

URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/Экономический словарь/Права имущественные/.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи гарантируется признание и защиты собственности субъекта РФ наравне с иными формами собственности. Данное положение основано на ч.2 ст.8 Конституции РФ, в соответствии с которой в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная (включающая в себя собственность РФ и собственность субъектов РФ), муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к статье 26.11. Собственность субъекта Российской Федерации

1. Статья 26.11 комментируемого Закона регулирует вопросы, связанные с собственностью субъектов РФ.

Собственность субъекта РФ является составной частью экономической основы субъекта РФ. Право собственности субъектов РФ наряду с федеральной собственностью является одной из разновидностей права государственной собственности.

Бугаев И.Е. Об особенностях права собственности субъектов РФ // Гражданское право. 2009. N 3.

Любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует. Исторический опыт демонстрирует, что роль государства в общественно-политической системе может быть совершенно различной: начиная от тотального руководства всеми социально-экономическими процессами и заканчивая минимальным вмешательством в общественные дела. Однако публичная собственность является непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на государство функций и задач.

Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в РФ // Журнал российского права. 2009. N 5.

Основной особенностью права собственности субъектов РФ, в отличие от права частной собственности, проявляется в особом объектном составе права собственности. Объектами права собственности субъектов РФ могут быть только строго определенные виды имущества.

По мнению КС РФ, выраженному в определении КС РФ от 2 ноября 2006 года N 540-О при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель - исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ - правомочен устанавливать особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права, с тем, чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба. Перераспределяя публичные полномочия между РФ и субъектами РФ, федеральный законодатель вправе, таким образом, определять те виды имущества, которое может находиться в собственности субъектов РФ и необходимо для осуществления предоставленных им на этом этапе полномочий. Причем, как подчеркивается в постановлении КС РФ от 30 июня 2006 года N 8-П, соответствующее имущество, будучи государственной собственностью, должно использоваться органами государственной власти субъектов РФ не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Данные виды имущества определены п.1 комментируемой статьи, в соответствии с которым в собственности субъекта РФ может находиться:

а) имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ, по предметам совместного ведения, установленных ст.26.3 комментируемого Закона, а также имущество, необходимое в случае участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий РФ по предметам ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения, не переданных в соответствии с п.7 ст.26.3 комментируемого Закона;

б) имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ в случае, если в соответствии с пунктами 7 и 8 ст.26.3 органам государственной власти субъектов РФ переданы полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам совместного ведения;

в) имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ;

г) имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами.

Таким образом, за субъектами РФ закрепляется имущество, необходимое им для осуществления закрепленных за ними полномочий.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи конкретизируется перечень имущества, необходимого для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепленным п.2 ст.26.3 комментируемого Закона.

Для указанных целей в собственности субъекта РФ могут находиться:

1) имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, включая нежилые помещения для размещения указанных органов и учреждений. К указанному имуществу относится также транспорт, мебель, оргтехника, средства связи и иное имущество, необходимое для повседневной деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ;

2) имущество, необходимое для материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ (кабины для голосования, комплексы для обработки избирательных бюллетеней, имущество, входящее в состав Государственной автоматизированной системы "Выборы", мебель, транспорт и др. имущество);

3) архивные фонды и иное имущество, необходимое для их хранения (здания и (или) помещения, отвечающие нормативным требованиям хранения архивных документов и условиям труда работников архивов, мебель, оборудование, необходимое для поддержания требуемого температурного режима и т.д.);

4) имущество, включая защитные сооружения, необходимое для предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях. К указанному имуществу относятся средства индивидуальной защиты, имущество, необходимое для создания резервов материальных ресурсов субъектов РФ для ликвидации чрезвычайных ситуаций и др.;

5) имущество, необходимое для содержания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;

6) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, в том числе имущество, необходимое для их обслуживания;

7) имущество, необходимое для организации предоставления образования (например, здания и сооружения, пригодные для осуществления образовательного процесса, мебель и необходимое для образовательного процесса учебное оборудование);

8) имущество библиотек субъекта РФ, межмуниципальных библиотек. К указанному имуществу относятся библиотечные фонды, помещения библиотек, библиотечное оборудование;

9) музейные фонды и имущество, необходимое для их хранения, изучения и публичного представления (например, помещения, оборудование, осуществляющее климатический контроль, реставрационное оборудование и др.);

10) имущество государственных учреждений культуры и искусства субъекта РФ (например, помещения театров, филармоний, цирков, дворцов культуры для детей и юношества и др. учреждений культуры, оборудование, необходимое для осуществления деятельности указанных учреждений);

11) имущество, необходимое для оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях. Это, прежде всего, медицинское оборудование и техника, оборудование операционных и палат стационаров, специализированный медицинский транспорт. Здесь следует оговориться, что с 1 января 2012 года данный вид имущества будет поименован как имущество, необходимое для оказания медицинской помощи в медицинских учреждениях;

12) имущество, необходимое для оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи (автомобили скорой медицинской помощи, реанимобили, медицинские вертолеты и самолеты);

13) имущество, необходимое для социального и медицинского обеспечения граждан пожилого возраста и инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (здания и помещения интернатов, детских домов, домов престарелых и имущество, находящееся в данных учреждениях);

14) имущество, необходимое для организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей (например, лечебно-оздоровительные комплексы, оздоровительные лагеря);

15) служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ;

16) пожарные объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, необходимые для тушения пожаров, включая транспорт;

17) имущество, необходимое для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;

18) объекты спорта и иное имущество, необходимое для организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий (в т.ч.спортивное снаряжение и обмундирование);

19) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством РФ;

20) пассажирский транспорт и другое имущество, необходимое для осуществления пассажирских перевозок межмуниципального сообщения (например, автобусы, речной и автомобильный транспорт);

21) имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности мировых судей (например, помещения, соответствующие установленным требованиям отправления правосудия, мебель, оргтехника, средства связи);

22) имущество, необходимое для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения;

23) имущество, необходимое для проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в том числе скотомогильники (биотермические ямы). Следует отметить, что в отношении скотомогильников (биотермических) ям сложилась неразрешимая действующим законодательством ситуация. На сегодняшний день в субъектах РФ существует большое количество бесхозных скотомогильников (биотермических ям), не отвечающих требованиям эпидемиологической безопасности. Многочисленной судебной практикой подтверждено, что оборудование и содержание скотомогильников относится к полномочиям субъектов РФ. Однако субъекты РФ могут реализовать свои полномочия только в отношении тех скотомогильников (биотермических ям), которые находятся в их собственности. Бесхозные скотомогильники (биотермические ямы) финансироваться за счет субъектов РФ не могут.

Вместе с тем, в соответствии со ст.225 ГК РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, исключительно по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.

Возникает ситуация, при которой у муниципалитетов отсутствуют финансовые средства на выявление и постановку на учет бесхозяйных скотомогильников (биотермических ям), полномочия на расходование муниципальных средств на эти цели, а у субъектов РФ отсутствует возможность принять на свой баланс скотомогильники (биотермические ямы) по собственной инициативе.

В связи с изложенным, действующее законодательство нуждается в корректировке в целях обеспечения возможности реализации органами государственной власти своих полномочий;

24) имущество, необходимое для обеспечения деятельности научных и научно-технических организаций субъектов РФ (помещения, оборудование, транспорт, средства связи);

25) имущество, необходимое для осуществления регионального государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности;

26) имущество, необходимое для осуществления полномочий в области содействия занятости населения, предусмотренных Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации". К такому имуществу относится имущество, необходимое службам занятости для осуществления полномочий, финансовые средства для их реализации;

27) имущество, необходимое для обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта РФ, и муниципальных организаций здравоохранения (например, медицинское оборудование и техника для забора и обработки донорской крови);

28) имущество, расположенное на территориях речных портов, необходимое для их содержания, развития и организации их эксплуатации. К указанному имуществу не может относиться имущество, перечень которого утвержден распоряжением Правительства РФ от 24 февраля 2010 года N 200-р, включающее в себя:

объекты и сооружения, входящие в системы управления движением судов;

- средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения;

- объекты и средства автоматической идентификационной системы, единой службы контроля судоходства и управления судоходством;

- оборудование технологической связи речного транспорта;

- гидротехнические сооружения и причалы (за исключением гидротехнических сооружений и причалов, используемых для организации транспортного обслуживания населения внутренним водным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении);

29) аэропорты и (или) аэродромы гражданской авиации, включая имущество, необходимое для их содержания, развития и организации их эксплуатации (за исключением аэропортов и аэродромов гражданской авиации федерального значения, перечень которых утверждается Правительством РФ);

30) имущество, необходимое для осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

31) имущество, необходимое для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям.

Следует отметить, что в определении КС РФ от 2 ноября 2006 года N 540-О указывается, что перечень видов имущества, которые могут находиться в собственности субъекта РФ для осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не является закрытым и не допускающим наличия в собственности субъекта РФ иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, в том числе, по предметам ведения субъектов РФ.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи субъектам РФ предоставляется право создавать государственные унитарные предприятия (ГУП) субъекта РФ и государственные учреждения (ГУ) субъекта РФ.

В соответствии со ст.113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Имущество ГУП находится соответственно в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Применительно к целям комментируемой статьи см. также Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях").

ГУП субъекта РФ и ГУ субъекта РФ могут создаваться исключительно в целях осуществления полномочий органов государственной власти по предметам ведения субъектов РФ и по предметам совместного ведения.

Функции и полномочия учредителя в отношении указанных предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта РФ. Как правило, это органы государственной власти субъекта РФ по управлению и распоряжению имуществом субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ, осуществляющие функции и полномочия учредителя, в порядке, установленном законом субъекта РФ:

- определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций;

- утверждают их уставы;

- заслушивают отчеты об их деятельности;

- назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.

Например, см. Закон Московской области от 22 февраля 2008 года N 14/2008-ОЗ "О порядке управления государственными унитарными предприятиями Московской области и государственными бюджетными учреждениями Московской области", Закон Томской области от 13 апреля 2004 года N 52-ОЗ "Об областных государственных унитарных предприятиях".

Кроме того, органы государственной власти субъекта РФ, осуществляющие функции и полномочия учредителя, обеспечивают за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений субъекта РФ, субсидиарно отвечают по обязательствам указанных учреждений и обеспечивают их исполнение. В соответствии со ст.399 ГК РФ в данном случае субсидиарная ответственность - это ответственность субъекта РФ, дополнительная к ответственности казенного учреждения субъекта РФ, являющегося основным должником.

4. В соответствии с п.3.1 комментируемой статьи имущество, созданное в процессе реализации инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ, для использования в целях, установленных в соответствии со ст.50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно, в целях:

а) решения вопросов местного значения;

б) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществления переданных им отдельных полномочий органов местного самоуправления;

в) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

г) решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Например, Закон Владимирской области от 3 ноября 2005 года N 153-ОЗ "О порядке передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности Владимирской области" устанавливает, что при передаче в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности области, необходимо обеспечить:

1) сохранение технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем), централизованного управления ими;

2) необходимые требования к организации их безопасной эксплуатации, а также недопущение выведения из их состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования.

Передача в муниципальную собственность имущества, являющегося государственной собственностью области, осуществляется безвозмездно.

При передаче в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности области, по инициативе исполнительных органов государственной власти области Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области составляет и направляет на согласование в орган местного самоуправления перечень имущества, предлагаемого к передаче в муниципальную собственность, составленный в двух экземплярах, пронумерованных, прошитых и скрепленных печатью Департамента имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области.

Решение органа местного самоуправления, наделенного в установленном порядке полномочиями принимать решения о принятии имущества в муниципальную собственность, направляется в Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области.

Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области в течение месяца с момента получения решения органа местного самоуправления о принятии в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности области, направляет в администрацию области для подписания проект распоряжения Губернатора области о передаче в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности области.

При передаче в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности области, по инициативе органов местного самоуправления департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области в течение месяца со дня получения предложения органов местного самоуправления о передаче в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности области, направляет в администрацию области для подписания проект распоряжения Губернатора области о передаче в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности области.

Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области и органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке полномочиями по принятию имущества, в трехнедельный срок после издания распоряжения Губернатора области о передаче имущества передают (принимают) его в муниципальную собственность, подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность.

5. В соответствии с п.4 комментируемой статьи особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта РФ, а также порядок учета имущества субъекта РФ должны быть установлены федеральным законом. Однако на сегодняшний день указанный федеральный закон не принят.

На основании п.5 ст.26.3 комментируемого Закона субъекты РФ вправе осуществлять самостоятельное опережающее регулирование указанных вопросов.

Например, ст.29 Закона Архангельской области от 29 октября 2008 года N 585-30-ОЗ "Об управлении и распоряжении государственным имуществом Архангельской области" учет государственного имущества Архангельской области включает получение, экспертизу и хранение документов, содержащих сведения о государственном имуществе Архангельской области, а также внесение указанных сведений в реестр государственного имущества Архангельской области в объеме, необходимом для осуществления полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом Архангельской области.

Под реестром государственного имущества Архангельской области понимается государственная информационная система Архангельской области, представляющая собой организационно упорядоченную совокупность документов и информационных технологий, реализующих процессы учета государственного имущества Архангельской области и предоставления сведений о нем.

Объектами учета являются следующие виды государственного имущества Архангельской области:

1) недвижимое имущество;

2) акции (вклады, доли) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ;

3) особо ценное движимое имущество государственных автономных учреждений и государственных бюджетных учреждений;

4) транспортные средства, подлежащие государственной регистрации, и иное движимое имущество в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством Архангельской области.

Учет государственного имущества Архангельской области сопровождается присвоением ему реестрового номера, структура и правила формирования которого устанавливаются в положении об учете.

Реестр ведется на бумажных и электронных носителях. В случае несоответствия информации на указанных носителях приоритет имеет информация на бумажных носителях.

Документом, подтверждающим факт учета государственного имущества Архангельской области в реестре, является выписка из реестра, содержащая номер и дату присвоения временного или постоянного реестрового номера имущества и иные достаточные для идентификации имущества сведения по их состоянию в реестре на дату выдачи выписки из него.

Выписка из реестра, содержащая номер и дату присвоения постоянного реестрового номера, является документом, необходимым для осуществления полномочий собственника по совершению сделок с государственным имуществом Архангельской области.

Комментарий к статье 26.12. Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации

1. Статьей 26.12 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с управлением и распоряжением имуществом субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи органам государственной власти субъекта РФ предоставляется право самостоятельно управлять и распоряжаться имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Право на управление и распоряжение имуществом исходит из права собственности субъекта РФ на принадлежащее ему имущество.

Однако, субъекты РФ, в отличие от юридических и физических лиц, лишены возможности свободно распоряжаться и пользоваться собственным имуществом. Они обязаны осуществлять правомочия пользования и распоряжения в определенных законодательством формах.

Бугаев И.Е. Указ.соч.

Деятельность по управлению собственностью суть юридические факты, влекущие возникновение, изменение и прекращение правоотношений собственности, а также реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения объектами права собственности. В нормативных правовых актах субъектов РФ управление собственностью определяется как комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие их жизнедеятельности.

Грось Л.А., Ким В.Д. Проблемы правового регулирования управления публичной собственностью (анализ правовых актов РФ и Хабаровского края) // Юрист. 2005. N 11.

Еще одной отличительной особенностью является то, что субъект РФ реализует принадлежащие ему права собственника через свои органы. Как правило, в структуре органов исполнительной власти субъекта РФ создается специализированный орган по управлению имуществом субъекта РФ.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи за органами государственной власти субъекта РФ закрепляется право передавать имущество субъекта РФ во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ.

В отличие от субъектов права частной собственности органы государственной власти субъектов РФ имеют возможность передавать имущество в хозяйственное ведение, постоянное бессрочное пользование, например, государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям.

Кроме того, имущество субъекта РФ может быть передано в аренду.

Например, в соответствии со ст.11 Закона Архангельской области от 29 октября 2008 года N 585-30-ОЗ "Об управлении и распоряжении государственным имуществом Архангельской области" решения Правительства Архангельской области об отчуждении и передаче в залог казенного имущества Архангельской области подлежат согласованию с Архангельским областным Собранием депутатов.

В постановлении Архангельского областного Собрания депутатов о согласовании решения Правительства Архангельской области об отчуждении и передаче в залог казенного имущества Архангельской области должно быть указано:

1) полное наименование казенного имущества Архангельской области в соответствии с правоустанавливающими документами;

2) адрес (для недвижимого имущества), иные признаки, позволяющие индивидуализировать казенное имущество Архангельской области;

3) существенные условия сделки, при которых согласование решения Правительства Архангельской области об отчуждении и передаче в залог казенного имущества Архангельской области сохраняет свою юридическую силу. Существенные условия сделки могут быть установлены в виде альтернативы из двух или более вариантов каждого из условий сделки.

Решение Правительства Архангельской области об отчуждении и передаче в залог казенного имущества Архангельской области вступает в силу со дня вступления в силу постановления Архангельского областного Собрания депутатов о согласовании решения Правительства Архангельской области об отчуждении и передаче в залог казенного имущества Архангельской области.

Заключение договора аренды казенного имущества Архангельской области осуществляется по результатам проведения торгов на право заключения договора аренды казенного имущества Архангельской области. Для целей проведения торгов на право заключения договора аренды казенного имущества Архангельской области арендная плата определяется в соответствии с ее рыночной оценкой. В случае, если в соответствии с законодательством РФ не проводятся торги на право заключения договора аренды казенного имущества Архангельской области, арендная плата определяется в соответствии с ее рыночной оценкой. Арендодателем по договору аренды казенного имущества Архангельской области выступает уполномоченный исполнительный орган (ст.12 указанного Закона Архангельской области).

Заключение договоров безвозмездного пользования казенным имуществом Архангельской области осуществляется по результатам проведения торгов на право заключения таких договоров. Ссудодателем по договору безвозмездного пользования казенным имуществом Архангельской области выступает уполномоченный исполнительный орган. Казенное имущество Архангельской области может быть передано в безвозмездное пользование только с сохранением его назначения и целей использования (ст.13 указанного Закона Архангельской области).

Заключение договоров доверительного управления казенным имуществом Архангельской области также осуществляется по результатам проведения торгов на право заключения таких договоров. Полномочия учредителя доверительного управления государственным имуществом Архангельской области осуществляет уполномоченный исполнительный орган (ст.14 указанного закона Архангельской области).

3. Одной из форм отчуждения имущества субъекта РФ является приватизация.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" применительно к настоящему Закону под приватизацией государственного имущества субъекта РФ понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Порядок и условия приватизации имущества субъекта РФ определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Такими федеральными законами являются Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества", устанавливающий общий порядок осуществления приватизации государственного и муниципального имущества, Закон РФ от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", устанавливающий особенности приватизации гражданами жилищного фонда РФ, Земельный кодекс РФ, регулирующий порядок приватизации земельных участков.

Приватизация имущества субъектов РФ осуществляется на основании прогнозных планов приватизации. Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, порядок принятия решений об условиях приватизации государственного имущества субъекта РФ определяется органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно (ст.10, 14 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества").

Например, в соответствии со ст.7 Закона Рязанской области от 23 сентября 2010 года N 111-ОЗ "О приватизации государственного имущества Рязанской области" программа приватизации областного имущества утверждается Правительством Рязанской области на срок от одного года до трех лет.

В программе приватизации областного имущества указываются основные направления и задачи приватизации областного имущества на плановый период, прогноз влияния приватизации этого имущества на структурные изменения в экономике, в том числе в конкретных отраслях экономики, характеристика областного имущества, подлежащего приватизации, и предполагаемые сроки его приватизации.

Программа приватизации областного имущества содержит перечень государственных унитарных предприятий Рязанской области, акций открытых акционерных обществ (долей), находящихся в государственной собственности Рязанской области, иного областного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде.

Порядок принятия решений об условиях приватизации областного имущества определяется постановлением Правительства Рязанской области от 9 февраля 2011 года N 20. В частности, устанавливается, что решения об условиях приватизации подготавливаются и принимаются в сроки, позволяющие осуществить его приватизацию в соответствии с программой приватизации государственного имущества Рязанской области на плановый период.

В решении об условиях приватизации должны содержаться следующие сведения:

- наименование имущества и позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества);

- способ приватизации имущества;

- начальная цена имущества;

- срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);

- иные необходимые для приватизации имущества сведения, определенные конкретным способом приватизации.

В случае приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия решением об условиях приватизации также утверждается:

а) состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия;

б) перечень объектов (в том числе исключительных прав), не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия;

в) размер уставного капитала открытого акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью, создаваемых посредством преобразования унитарного предприятия;

г) количество, категории и номинальная стоимость акций открытого акционерного общества или номинальная стоимость доли участника общества с ограниченной ответственностью - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Статьей 13 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" определен исчерпывающий перечень способов приватизации имущества субъектов РФ, к которым относятся:

1) преобразование государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2) продажа государственного имущества на аукционе. На аукционе продается государственное имущество в случае, если его покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Право его приобретения принадлежит покупателю, который предложит в ходе торгов наиболее высокую цену за такое имущество (ст.18 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества");

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Специализированным аукционом признается способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию (ст.19 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества");

4) продажа государственного имущества на конкурсе. На конкурсе могут продаваться предприятие как имущественный комплекс или акции созданного при приватизации открытого акционерного общества, которые составляют более чем 50% уставного капитала указанного общества, если в отношении указанного имущества его покупателю необходимо выполнить определенные условия. Право приобретения государственного имущества принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при условии выполнения таким покупателем условий конкурса (ст.20 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества");

5) продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ. Продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных на территории РФ, может быть осуществлена посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами (ст.21 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества");

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг в соответствии с правилами, установленными организатором торговли;

7) продажа государственного имущества посредством публичного предложения. Продажа государственного имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся (ст.23 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества");

8) продажа государственного имущества без объявления цены. Продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась. При продаже государственного имущества без объявления цены его начальная цена не определяется (ст.24 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества");

9) внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. В соответствии со ст.25 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" по решению органа исполнительной власти субъекта РФ государственное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности субъекта РФ и приобретаемых субъектом РФ, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. На основании ст.26 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" лицо, заключившее по результатам конкурса договор доверительного управления акциями открытого акционерного общества, приобретает эти акции в собственность после завершения срока доверительного управления в случае исполнения условий договора доверительного управления. Договор купли-продажи акций открытого акционерного общества заключается с победителем конкурса одновременно с договором доверительного управления;

11) преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью. Следует отметить, что данный способ был введен Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 201-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества".

При организации продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, подведении итогов продажи и заключении с покупателями договора купли-продажи следует ориентироваться на Положение об организации продажи государственного или муниципального имущества без объявления цены, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 года N 549.

4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи доходы от использования имущества субъекта РФ, а также средства от его приватизации поступают в бюджет субъекта РФ. Таким образом, с помощью применения института приватизации государственного имущества органы государственной власти субъекта РФ могут регулировать размер доходной части бюджета субъекта РФ.

Комментарий к статье 26.13. Бюджет субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются общие вопросы, связанные с бюджетом субъекта РФ.

Понятие "бюджет" традиционно рассматривается в нескольких значениях. Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств и местных фондов денежных средств, необходимых РФ, ее субъектам и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций. По своему материальному содержанию бюджет - это централизованный фонд денежных средств РФ, ее субъекта или местного самоуправления. Как правовая категория в соответствии со ст.6 БК РФ бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Кулешов Е.В. Финансово-бюджетное обеспечение исполнения субъектами РФ собственных полномочий // Законодательство и экономика. 2005. N 12.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается, что каждый субъект РФ имеет собственный бюджет. Данная норма согласуется со ст.14 БК РФ, которой также определяется целевое назначение бюджета субъекта РФ (регионального бюджета) и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда - исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

Особо оговаривается, что использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи закреплены общие бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ. В частности, на органы государственной власти субъекта РФ возлагается обязанность обеспечивать сбалансированность бюджета соответствующего субъекта РФ и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта РФ.

Указанные полномочия конкретизированы в ст.8 БК РФ, в соответствии с которой к бюджетным полномочиям субъектов РФ относятся:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ;

- установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

- установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;

- установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

- предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

- установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта РФ, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта РФ;

- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

3. В соответствии со п.3 комментируемой статьи формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблюдением требований, установленных комментируемым Законом и частью III БК РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ.

В этих целях законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принимают законы, регулирующие бюджетный процесс в субъекте РФ, с учетом норм федерального законодательства. Смотри, например, Закон Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области".

В соответствии со ст.23 указанного Закона Пензенской области Законодательное Собрание Пензенской области:

- рассматривает и утверждает бюджет Пензенской области и отчет о его исполнении;

- осуществляет последующий контроль за исполнением бюджета;

- формирует и определяет правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета Пензенской области;

- осуществляет другие полномочия в соответствии с правовыми актами бюджетного законодательства РФ и Пензенской области, указанным законом.

Аналогичные полномочия Законодательное Собрание Пензенской области осуществляет по отношению к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пензенской области.

Кроме того, Законодательное Собрание Пензенской области проводит публичные слушания по проекту закона о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год и плановый период и проекту годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области.

Правительство Пензенской области:

- осуществляет составление проекта бюджета Пензенской области, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение Законодательного Собрания Пензенской области;

- осуществляет ведомственный контроль за исполнением бюджета;

- представляет отчет об исполнении бюджета на утверждение Законодательным Собранием Пензенской области;

- осуществляет другие полномочия, определенные настоящим Законом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации и Пензенской области.

Так, в соответствии со ст.169 БК РФ проект бюджета должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Проект бюджета субъекта РФ и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов могут составляться и утверждаться сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете субъекта РФ.

В случае если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ст.171 БК РФ).

В законе о бюджете субъекта РФ должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета (ст.184.1 БК РФ).

В соответствии с ч.1 ст.187 БК РФ порядок рассмотрения проекта закона о бюджете субъекта РФ, бюджете территориальных государственных внебюджетных фондов и их утверждения определяется законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Например, в соответствии со ст.11 Закона Владимирской области от 24 ноября 2000 года N 82-ОЗ "О бюджетном процессе во Владимирской области" Законодательное Собрание рассматривает проекты законов Владимирской области об областном бюджете и бюджете Владимирского областного фонда медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период в двух чтениях. Проект закона Владимирской области о бюджете Владимирского областного фонда медицинского страхования должен быть принят Законодательным Собранием в первом чтении одновременно с принятием в первом чтении проекта закона Владимирской области об областном бюджете.

Законодательное Собрание рассматривает проект закона Владимирской области о бюджете Владимирского областного фонда медицинского страхования во втором чтении в течение 30 дней со дня его принятия в первом чтении.

Исполнение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов (ст.215.1 БК РФ).

4. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается обязанность органов государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном федеральным законом, нормативным правовым актом Правительства РФ, представлять федеральным органам государственной власти годовые отчеты об исполнении бюджета субъекта РФ и консолидированного бюджета субъекта РФ.

В соответствии со ст.264.1 БК РФ бюджетная отчетность включает:

а) отчет об исполнении бюджета, который содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ;

б) баланс исполнения бюджета, содержащий данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах субъектов РФ на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета;

в) отчет о финансовых результатах деятельности, который содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления;

г) отчет о движении денежных средств, отражающий операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления;

д) пояснительную записку, содержащую анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Финансовый орган субъекта РФ представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство (ст.264.3 БК РФ).

Также приказом Минфина РФ от 28 декабря 2010 года N 191н утверждена Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ. Данным Указом утверждены формы документов, включаемых в бюджетную отчетность, а также порядок их заполнения.

5. Согласно п.5 комментируемой статьи в бюджете субъекта РФ раздельно предусматриваются:

а) доходы, направляемые на финансовое обеспечение осуществления полномочий, указанных в ст.26.2 (полномочий по предметам ведения субъектов РФ) и п.2 ст.26.3 (полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения) комментируемого Закона;

б) субвенции на обеспечение осуществления полномочий, указанных в п.7 ст.26.3 комментируемого Закона (переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренные п.2 ст.26.3 комментируемого Закона);

в) осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы.

Данная норма реализует принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, который в соответствии со ст.32 БК РФ означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме должны отражаться в соответствующих бюджетах.

6. В целях реализации принципа прозрачности (открытости), закрепленного ст.36 БК РФ, п.6 комментируемой статьи установлено, что проект бюджета субъекта РФ, закон о бюджете субъекта РФ, годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета субъекта РФ, а также о численности государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

В соответствии со ст.5 БК РФ закон субъекта РФ о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке.

Кроме того, по проекту бюджета субъекта РФ и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта РФ проводятся публичные слушания.

Публичные слушания как механизм взаимодействия власти и общества широко известен и применяется в большинстве развитых стран мира, а в последнее время активно развивается и в системе российского права.

Зенин С.С. К вопросу о возможности изучения публичных слушаний как самостоятельного правового института // Юридический мир. 2010. N 4.

Очеретина М.А. отмечает следующие существенные признаки, характеризующие институт публичных слушаний:

а) публичные слушания являются публично-правовым институтом, призванным обеспечить независимое и свободное обсуждение общественностью вопросов, имеющих существенное значение для населения;

б) для института публичных слушаний характерно присутствие двух равноправных субъектов: управляющего субъекта и граждан, проживающих на территории публичного образования, где проводятся слушания;

в) институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций. Вместе с тем, результат публичных слушаний носит рекомендательный характер, однако обязателен для рассмотрения и учета органами власти при принятии соответствующего решения;

г) рассматриваемый институт является публичным, т.е. предоставляет возможность каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в слушаниях и в дискуссии, независимо от наличия специальных знаний по обсуждаемой проблеме либо принадлежности к определенным общественным объединениям;

д) публичные слушания проходят в форме свободного диалога присутствующих. Каждый может в рамках свободной дискуссии вносить и отстаивать свои предложения и критиковать мнения других;

е) публичные слушания проводятся в форме непосредственного обсуждения, требующего личного присутствия участников. Проведение слушаний заочно, с использованием средств телефонной связи или Интернета не представляется возможным.

Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23.

Например, в соответствии со ст.51.1-51.3 Закона Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" дата, время и место проведения публичных слушаний по проекту закона о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год и плановый период, проекту годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области определяются Председателем Законодательного Собрания Пензенской области в течение дня со дня внесения проекта закона о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год и плановый период, проекта годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области.

Информация о дате, времени и месте проведения указанных публичных слушаний, а также проект закона о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год и плановый период, проект годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области размещается на официальном сайте Законодательного Собрания Пензенской области в сети Интернет и в средствах массовой информации не позднее чем за 5 дней до дня проведения публичных слушаний.

Публичные слушания проводятся одновременно в форме очного собрания и в заочной форме.

Заочная форма проведения публичных слушаний представляет собой открытое обсуждение в электронной форме на официальном сайте Законодательного Собрания Пензенской области в сети Интернет проектов, выносимых на публичные слушания.

В день проведения публичных слушаний пользователи сети Интернет вправе направлять в электронной форме на официальный сайт Законодательного Собрания Пензенской области в сети Интернет свои предложения и замечания по проекту бюджета Пензенской области, проекту годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области.

Поступившие предложения и замечания по проекту бюджета Пензенской области, проекту годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области обобщаются и учитываются в протоколе публичных слушаний.

При проведении публичных слушаний в форме очного собрания с докладом по проекту бюджета Пензенской области и проекту годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области выступает руководитель исполнительного органа государственной власти Пензенской области, осуществляющего проведение единой государственной финансовой, бюджетной и налоговой политики в Пензенской области.

После доклада по проекту бюджета Пензенской области, проекту годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области проводится обсуждение рассматриваемых проектов.

По итогам публичных слушаний очной и заочной форм оформляется протокол. Протокол подписывается председательствующим.

Протокол публичных слушаний в течение 3 дней после проведения публичных слушаний направляется Председателем Законодательного Собрания Пензенской области Губернатору Пензенской области, а также размещается на официальном сайте Законодательного Собрания Пензенской области в сети Интернет.

Правительство Пензенской области по поручению Губернатора Пензенской области в течение 5 дней рассматривает протокол публичных слушаний и готовит мотивированное заключение Губернатора Пензенской области с предложениями по учету результатов публичных слушаний в проекте бюджета Пензенской области и проекте годового отчета об исполнении бюджета Пензенской области для представления в Законодательное Собрание Пензенской области.

Заключение Губернатора Пензенской области по результатам публичных слушаний после его поступления в Законодательное Собрание Пензенской области в течение трех дней направляется Председателем Законодательного Собрания Пензенской области в постоянные комиссии Законодательного Собрания Пензенской области, а также в Счетную палату Пензенской области.

Комментарий к статье 26.14. Расходы бюджета субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с расходами бюджета субъекта РФ. Расходы бюджета субъекта РФ на основании ст.69 БК РФ осуществляются в форме бюджетных ассигнований.

Применительно к бюджету субъекта РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

1) оказание государственных услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд:

а) обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;

б) предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;

в) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

г) осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности;

д) закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения) и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в т.ч.в целях:

- оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

- разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

- закупки товаров в государственный материальный резерв;

2) социальное обеспечение населения, к которым относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения.

Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения (ст.74.1 БК РФ);

3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием субъектов РФ в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с ГК РФ. Оформление доли субъекта РФ в уставном (складочном) капитале, принадлежащей субъекту РФ, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством РФ (ст.80 БК РФ);

4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (ст.78 БК РФ);

5) предоставление межбюджетных трансфертов.

В соответствии со ст.135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

а) дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

б) субсидий местным бюджетам;

в) субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;

г) субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

д) иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Например, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 21 ноября 2007 года N 538-110 "О формах, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга" межбюджетные трансферты бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга;

- субвенций бюджетам муниципальных образований;

- субсидий бюджетам муниципальных образований;

- дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

- дотаций на компенсацию снижения доходов или увеличения расходов бюджетов муниципальных образований в связи с изменением законодательства.

Межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах. При этом Законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга могут быть установлены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели. А при установлении соответствующим главным распорядителем средств бюджета Санкт-Петербурга отсутствия потребности в межбюджетных трансфертах, перечисленных в форме субсидий и субвенций, остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета Санкт-Петербурга;

6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

7) обслуживание государственного долга субъекта РФ. При этом, согласно ст.111 БК РФ предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом о бюджете субъекта РФ, по данным отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ;

8) исполнение судебных актов по искам к субъектам РФ о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов) либо должностных лиц этих органов.

В целях осуществления финансового учета, комментируемой статьей на органы государственной власти субъекта РФ возлагается обязанность по ведению реестров расходных обязательств субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ и в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Например, п.3 ст.5 Законом Ульяновской области от 29 ноября 2005 года установлено, что реестр расходных обязательств субъекта РФ ведется органом исполнительной власти Ульяновской области, осуществляющий составление и организацию исполнения областного бюджета Ульяновской области.

В соответствии со ст.87 БК РФ под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Реестр расходных обязательств субъекта РФ ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Например, в соответствии с Порядком ведения реестра расходных обязательств Приморского края, утвержденным постановлением Администрации Приморского края от 24 августа 2005 года N 176-па, реестр ведется с целью учета расходных обязательств Приморского края, определения объема средств краевого бюджета, необходимых для исполнения расходных обязательств, и создания условий для повышения финансовой дисциплины, результативности использования бюджетных расходов и поэтапного формирования системы мониторинга эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования.

Данные реестра расходных обязательств Приморского края используются при формировании перспективного финансового плана Приморского края на очередной финансовый год и являются основой для формирования проекта закона о краевом бюджете.

Ведение реестра осуществляется департаментом финансов Администрации Приморского края.

Департамент финансов ежегодно составляет:

- плановый реестр - не позднее 25 июня текущего финансового года;

- уточненный реестр - не позднее 10 февраля очередного финансового года.

Формирование реестра, внесение изменений и дополнений в реестр осуществляется на основании нормативных правовых актов Приморского края и заключенных договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств краевого бюджета, представленных субъектом бюджетного планирования, ответственным за разработку указанных документов, в департамент финансов.

Расходные обязательства Приморского края, не включенные в реестр, не подлежат учету в составе бюджета действующих обязательств при формировании перспективного финансового плана Приморского края и разработке проекта краевого бюджета на очередной финансовый год.

Реестр расходных обязательств субъекта РФ, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в Минфин РФ в порядке, установленном приказом Минфина РФ от 19 апреля 2012 года N 49н.

В соответствии с указанным документом субъекты РФ ежегодно, по утвержденным формам реестров, представляют в Департамент межбюджетных отношений с сопроводительным письмом руководителя финансового органа субъекта РФ в электронном виде:

- реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (плановые), - не позднее 1 июля текущего финансового года;

- реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (уточненные), - не позднее 15 февраля очередного финансового года.

Также комментируемой статьей устанавливается запрет на осуществление органами государственной власти субъекта РФ расходов на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Данная норма корреспондируется с ч.6 ст.85 БК РФ.

В случаях, установленных федеральными законами, из бюджета субъекта РФ федеральному бюджету могут предоставляться субсидии для софинансирования расходных обязательств РФ, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти РФ.

В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ местным бюджетам могут предоставляться субсидии для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения.

Следует отметить, что соблюдение принципа софинансирования в указанных случаях строго обязательно.

Органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). То есть, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ при отсутствии законодательного разграничения полномочий субъекты РФ вправе осуществлять расходы только при наличии свободных финансовых средств. В случае дефицита бюджета указанные расходы производиться не могут.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи органам государственной власти субъекта РФ представляется право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ, устанавливать региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта РФ на финансовое обеспечение полномочий субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ, полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Аналогичная норма установлена в ч.5 ст.85 БК РФ.

Следует отметить, что до 1 января 2008 года комментируемый пункт содержал положение, в соответствии с которым в дотационных регионах размеры оплаты труда государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъектов РФ не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений. По данному вопросу сложилась значительная судебная практика (например, см. определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 3 мая 2006 года N 60-Г06-8, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 4 апреля 2007 года N 61-Г07-3, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 14 ноября 2007 года N 79-Г07-10).

Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации" данная норма признана утратившей силу с 1 января 2008 года.

Вместе с тем, указанным законом были внесены изменения в ч.3 ст.130 БК РФ, в соответствии с которыми субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ.

Методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти вышеуказанных субъектов РФ установлена постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 990.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи расходы бюджета субъекта РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и финансовое обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляются в соответствии со ст.137, 138, 140 БК РФ и ст.60, 61, 63 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Указанные расходы осуществляются в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Например, ст.46 Закона Московской области от 12 декабря 2013 года N 152/2013-ОЗ "О бюджете Московской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" установлены:

- критерий выравнивания финансовых возможностей городских и сельских поселений Московской области - 0,9;

- критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Московской области - 1,0.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

Законом субъекта РФ утверждается:

а) порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.

Например, в соответствии с п.4 Порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, утвержденного Законом Хабаровского края от 29 сентября 2005 года N 298 право на получение дотаций из краевого фонда финансовой поддержки поселений имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения края, за исключением городских и сельских поселений, для которых краевым законом предусмотрено перечисление субсидий в краевой бюджет.

Размер указанной дотации определяется для каждого поселения, имеющего право на получение дотации, исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя с учетом различий в объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг.

Учет различий в объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг, обеспечивается применением индекса бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном муниципальном образовании по сравнению со средним по краю уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг, с учетом объективных территориальных факторов и условий.

Расчет индекса бюджетных расходов осуществляется для каждого поселения края (включая городские округа).

Полная или частичная замена указанных дотаций дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц может осуществляться по согласованию с представительными органами муниципальных образований при составлении и (или) утверждении закона о краевом бюджете на очередной финансовый год.

Изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение финансового года не допускается.

Средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации из краевого фонда финансовой поддержки поселений, не подлежат изъятию в краевой бюджет и учету при последующем распределении финансовой помощи бюджетам поселений.

Потери бюджета поселения в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации из краевого фонда финансовой поддержки поселений компенсации из краевого бюджета и учету при последующем распределении финансовой помощи бюджетам поселений не подлежат;

б) порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.

Например, в соответствии с Методикой расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), утвержденной Законом Тульской области от 11 ноября 2005 года N 639-ЗТО "О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области" данная методика включает следующие этапы:

1) расчет условного налогового потенциала муниципальных районов (городских округов) Тульской области. Условный налоговый потенциал муниципального района (городского округа) - это оценка налоговых доходов, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы из налоговых источников, закрепленных за этим муниципальным районом (городским округом);

2) расчет индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов муниципального района (городского округа) показывает, насколько больше (меньше) средств бюджета муниципального района (городского округа) в расчете на душу населения по сравнению со средним по всем муниципальным районам (городским округам) уровнем необходимо затратить для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района (городского округа) с учетом специфики социально-демографического состава обслуживаемого населения и иных объективных факторов, влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг в расчете на одного жителя;

3) определение расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа). Под бюджетной обеспеченностью муниципального района (городского округа) понимается отношение условного налогового потенциала к индексу бюджетных расходов муниципального района (городского округа);

4) распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

При составлении и (или) утверждении бюджета Тульской области по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

В случае если рассчитанный дополнительный норматив превышает максимально возможный норматив, определяемый как норматив отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащий в соответствии с требованиями БК РФ зачислению в бюджет Тульской области, в качестве дополнительного закрепляется максимально возможный норматив. Недостающие средства передаются в бюджет муниципального района (городского округа) в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определяется для каждого поселения (включая городские округа) субъекта РФ исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя.

Часть дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) может предоставляться муниципальным районам (городским округам), за исключением муниципальных районов (городских округов), указанных в ч.1 ст.142.2 БК РФ, исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Законом субъекта РФ может быть предусмотрен различный порядок расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов.

При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений, муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц.

В соответствии со ст.140 БК РФ, ст.63 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, местным бюджетам предоставляются межбюджетные трансферты (субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ).

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается, что порядок осуществления расходов бюджета субъекта РФ на обеспечение переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных п.2 ст.26.3 комментируемого Закона, устанавливается соответствующими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществление расходов бюджета субъекта РФ на обеспечение указанных полномочий может регулироваться нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч.4 ст.85 БК РФ расходные обязательства субъекта РФ, возникшие в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении переданных им полномочий РФ, устанавливаются в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ в порядке, предусмотренном ст.133 БК РФ, а также за счет и в пределах субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в порядке, предусмотренном ст.133.2 БК РФ.

В случае если в субъекте РФ превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта РФ, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Комментарий к статье 26.15. Доходы бюджета субъекта Российской Федерации

1. Статьей 26.15 комментируемой статьи устанавливаются общие положения о доходах бюджета субъекта РФ.

В соответствии со ст.6 БК РФ доходами бюджета признаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

К собственным доходам бюджета субъекта РФ относятся:

- налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ;

- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Согласно п.1 комментируемой статьи собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет:

1) доходов от региональных налогов и сборов:

налога на имущество организаций - по нормативу 100%;

налога на игорный бизнес - по нормативу 100%;

транспортного налога - по нормативу 100%;

2) доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе:

а) налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ, - по нормативу 100%;

б) налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, - по нормативу 80%;

в) налога на доходы физических лиц - по нормативу 85%;

д) акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50%;

е) акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 50%;

ж) акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей - по нормативу 72%;

з) акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, - по нормативу 40 процентов;

и) акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, включающую пиво, вина, фруктовые вина, игристые вина (шампанские), винные напитки, изготавливаемые без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, - по нормативу 100 процентов;

к) акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9 процентов включительно - по нормативу 100 процентов;

л) налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых - по нормативу 100%;

м) налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 60%;

н) налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов - по нормативу 100%;

о) регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 5%;

п) сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 80%;

р) сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) - по нормативу 80%;

с) сбора за пользование объектами животного мира - по нормативу 100%;

т) налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 100%;

у) налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 100%;

ф) минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 100%;

х) государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100%:

- по делам, рассматриваемым конституционными (уставными) судами соответствующих субъектов РФ;

- за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор и (или) должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ и (или) законодательными актами субъектов РФ на совершение нотариальных действий;

- за государственную регистрацию межрегиональных, региональных и местных общественных объединений, отделений общественных объединений, а также за государственную регистрацию изменений их учредительных документов;

- за государственную регистрацию региональных отделений политических партий;

- за государственную регистрацию договора о залоге транспортных средств, включая выдачу свидетельства, а также за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации договора о залоге транспортных средств взамен утраченного или пришедшего в негодность в части регистрации залога тракторов, самоходных дорожно-строительных машин и иных машин и прицепов к ним;

- за выдачу квалификационного аттестата, предоставляющего право осуществлять кадастровую деятельность;

- за выдачу свидетельства о государственной аккредитации региональной спортивной федерации;

- за регистрацию средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта РФ, а также за выдачу дубликата свидетельства о такой регистрации;

- за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием пользования участками недр местного значения;

- за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома черных металлов;

- за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ;

- за действия органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с лицензированием образовательной деятельности, осуществляемым в пределах переданных полномочий РФ в области образования;

- за действия органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с государственной аккредитацией образовательных учреждений, осуществляемой в пределах переданных полномочий РФ в области образования;

- за предоставление лицензии на производство, хранение и поставки спиртосодержащей непищевой продукции в части произведенной из конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей национальным стандартам и техническим регламентам, или получаемой при переработке отходов производства этилового спирта и алкогольной продукции;

- за выдачу исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, уполномоченными в области контроля (надзора), свидетельств об аккредитации в целях признания компетентности организации в соответствующей сфере науки, техники и хозяйственной деятельности для участия в проведении мероприятий по контролю;

- за действия органов исполнительной власти субъектов РФ по проставлению апостиля на документах государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях в пределах переданных полномочий РФ в области образования;

- за выдачу уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

3) безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в соответствии со ст.26.18 комментируемого Закона, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета в соответствии со ст.26.19 комментируемого Закона и других безвозмездных перечислений;

4) доходов от использования имущества субъекта РФ;

5) части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ, и доходов от оказания казенными учреждениями субъекта РФ платных услуг;

6) штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи состав собственных доходов бюджета субъекта РФ может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ и полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и (или) изменения системы налогов и сборов РФ, установленной гл.2 Налогового кодекса РФ.

3. В качестве доходов бюджета субъекта РФ выступают также субвенции из федерального бюджета на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных п.2 ст.26.3 комментируемого Закона.

В соответствии со ст.133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ. См. например, постановление Правительства РФ от 10 января 2009 года N 16 "Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов по контролю, надзору, выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов и заключению охотхозяйственных соглашений, и их распределения между субъектами Российской Федерации".

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами РФ в порядке, установленном Правительством РФ, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ.

Методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируется порядок учета операций по распределению доходов от налогов и сборов.

Учет операций по распределению доходов от федеральных и региональных налогов и сборов в соответствии с установленными нормативами отчислений, осуществляется в порядке, установленном БК РФ.

В соответствии со ст.40 БК РФ все доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с установленными нормативами, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов.

Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном приказом Минфина РФ от 5 сентября 2008 года N 92н порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему РФ, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации РФ, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета - согласно представленному им поручению (уведомлению).

В соответствии с порядком учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, утвержденным приказом Минфина РФ от 18 декабря 2013 года N 125н, установлено, что учет поступлений в валюте РФ и их распределение между бюджетами осуществляется на счетах, открытых территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях расчетной сети Центробанка РФ для учета поступлений и их распределения между бюджетами.

Учет и распределение поступлений между бюджетами осуществляется территориальными органами Федерального казначейства на основании следующих документов:

- расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной оплате инкассовых поручений, прилагаемых к выписке по счету органа Федерального казначейства;

- расчетных документов по поступлениям, зачисленным на единые счета бюджетов, минуя счет органа Федерального казначейства;

- расчетных документов по ошибочно зачисленным на счет другого органа Федерального казначейства поступлениям, с прилагаемым Реестром платежей, ошибочно зачисленных на счет другого органа Федерального казначейства;

- заявок на возврат, представленных администраторами поступлений в бюджет и (или) оформленных органом Федерального казначейства;

- уведомлений об уточнении вида и принадлежности платежа, представленных администраторами поступлений в бюджет;

- уведомлений об уточнении вида и принадлежности платежа, решениях о зачете излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов, пеней, штрафов, а также подлежащих возмещению сумм налогов и сборов, представленных налоговыми органами в установленном порядке;

- уведомлений о зачете излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов, других поступлений, пеней, штрафов по ним, а также подлежащих возмещению сумм налогов, осуществляемом подведомственными одному главному администратору доходов бюджета администраторами доходов бюджета, находящимися на территориях различных субъектов РФ, представленных администраторами доходов бюджета на основании решений о зачете;

- уведомлений о поступлениях в иностранной валюте;

- документов, установленных законодательством РФ на перечисление (взыскание) средств из соответствующего бюджета, представленных администраторами поступлений в бюджет и (или) финансовыми органами;

- справок органа Федерального казначейства.

Комментарий к статье 26.16. Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов

1. Статьей 26.16 комментируемого Закона регулируются отношения, связанные с формированием доходной части бюджета субъекта РФ за счет региональных налогов и сборов.

Согласно п.1 комментируемой статьи перечень региональных налогов и сборов и полномочия органов государственной власти субъекта РФ по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах. Таким законодательством является Налоговый кодекс РФ.

В соответствии с п.3 ст.12 Налогового кодекса РФ региональными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ.

Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ о налогах.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ в отношении каждого конкретного налога, следующие элементы налогообложения:

- налоговые ставки;

- порядок и сроки уплаты налогов.

Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются исключительно Налоговым кодексом РФ.

Кроме того, к полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ отнесено установление законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ налоговых льгот, основания и порядок их применения.

В соответствии со ст.14 Налогового кодекса РФ к региональным налогам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на игорный бизнес;

3) транспортный налог.

Особыми случаями является применение специальных налоговых режимов. В соответствии с п.7 ст.12 Налогового кодекса РФ специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных региональных налогов.

На сегодняшний день к специальным налоговым режимам относятся:

1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), в рамках которого организации, являющиеся налогоплательщиками данного налога, освобождаются от обязанности по уплате налога на имущество организаций (п.3 ст.346.1 Налогового кодекса РФ);

2) упрощенная система налогообложения, применение которой предусматривает освобождение организаций от обязанности по уплате налога на имущество организаций (п.2 ст.346.11 Налогового кодекса РФ);

3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, уплата которого предусматривает освобождение организаций от обязанности по уплате налога на имущество организаций (в отношении имущества, используемого для ведения предпринимательской деятельности, облагаемой единым налогом) (п.4 ст.346.26 Налогового кодекса РФ);

4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (п.2 ст.18 Налогового кодекса РФ), в рамках применения которой инвестор не уплачивает налог на имущество организаций в отношении основных средств, нематериальных активов, запасов и затрат, которые находятся на балансе налогоплательщика и используются исключительно для осуществления деятельности, предусмотренной соглашениями. В случае, если указанное имущество используется инвестором не для целей, связанных с выполнением работ по соглашению, оно облагается налогом на имущество организаций в общеустановленном порядке.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи в бюджет субъекта РФ, включая бюджет автономного округа, зачисляются доходы от региональных налогов и сборов по налоговым ставкам, установленным законами субъекта РФ в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Указанные доходы зачисляются в бюджет автономного округа, входящего в состав края, области, по налоговым ставкам, установленным законами соответствующего автономного округа, если иное не предусмотрено договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Следует отметить, что, по мнению КС РФ, выраженному в определении КС РФ от 12 мая 2005 года N 234-О, законодательные (представительные) органы государственной власти края или области не могут устанавливать налоговые ставки по региональным налогам, самостоятельно установленным законодательным (представительным) органом государственной власти автономного округа.

В частности, в соответствии со ст.380 Налогового кодекса РФ налоговая ставка по налогу на имущество организаций устанавливается законами субъектов РФ и не может превышать 2,2%.

Налоговые ставки по налогу на игорный бизнес устанавливаются законами субъектов РФ в следующих пределах:

1) за один игровой стол - от 25000 до 125000 рублей;

2) за один игровой автомат - от 1500 до 7500 рублей;

3) за один процессинговый центр тотализатора - от 25000 до 125000 рублей;

4) за один процессинговый центр букмекерской конторы - от 25000 до 125000 рублей;

5) за один пункт приема ставок тотализатора - от 5000 до 7000 рублей;

6) за один пункт приема ставок букмекерской конторы - от 5000 до 7000 рублей.

Учитывая, что ч.4 ст.5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ установлена возможность открытия игорных заведений (за исключением букмекерских контор, тотализаторов, их пунктов приема ставок) исключительно в игорных зонах, расположенных на территории Алтайского края, Приморского края, Калининградской области, Краснодарского края, иные субъекты РФ могут устанавливать только налоговые ставки за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы.

Налоговые ставки по транспортному налогу устанавливаются законами субъектов РФ соответственно в зависимости от мощности двигателя, тяги реактивного двигателя или валовой вместимости транспортного средства в расчете на одну лошадиную силу мощности двигателя транспортного средства, один килограмм силы тяги реактивного двигателя, одну регистровую тонну транспортного средства или одну единицу транспортного средства в размерах, установленных п.1 ст.361 Налогового кодекса РФ. Данные налоговые ставки могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов РФ, но не более чем в десять раз. Кроме того, Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом количества лет, прошедших с года выпуска транспортных средств, и (или) их экологического класса.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи законом субъекта РФ в порядке, предусмотренном ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

В соответствии с ч.2 ст.58 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с Налоговым кодексом РФ в бюджет субъекта РФ.

При этом специально оговаривается, что установление указанных нормативов законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иным законом субъекта РФ на ограниченный срок не допускается.

Например, согласно Закону Калужской области от 5 октября 2005 года N 124-ОЗ "Об установлении нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет":

а) в бюджеты муниципальных районов Калужской области зачисляются налоговые доходы от налога на имущество организаций - по нормативу 10% доходов, подлежащих зачислению в областной бюджет;

б) в бюджеты городских округов Калужской области зачисляются налоговые доходы от налога на имущество организаций - по нормативу 5% доходов, подлежащих зачислению в областной бюджет.

Комментарий к статье 26.17. Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов

1. Статьей 26.17 комментируемого Закона регулируется порядок формирования доходной части бюджета субъекта РФ за счет доходов от федеральных налогов и сборов.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи в бюджет субъекта РФ зачисляются доходы от федеральных налогов и сборов по единым для субъектов РФ нормативам, установленным БК РФ, и (или) по налоговым ставкам, устанавливаемым в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

В бюджеты субъектов РФ подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами налогов:

а) налога на прибыль организаций по налоговой ставке в размере 18%, установленной ст.284 Налогового кодекса РФ, для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ, - по нормативу 100%. Налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом указанная налоговая ставка не может быть ниже 13,5 процента;

в) налога на доходы физических лиц - по нормативу 85%. Налоговые ставки по налогу на доходы физических лиц установлены ст.224 Налогового кодекса РФ;

г) налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории РФ трудовой деятельности на основании патента, - по нормативу 50% Налоговые ставки по налогу на доходы физических лиц, не являющимися налоговыми резидентами установлены п.3 ст.224 Налогового кодекса РФ;

д) акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50%;

е) акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 50%;

к) акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9 процентов включительно - по нормативу 100%;

л) налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых - по нормативу 100%;

н) налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов - по нормативу 100%;

п) сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 80%. Ставка указанного сбора установлена ст.333.3 Налогового кодекса РФ;

р) сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) - по нормативу 80%. Ставка указанного сбора установлена ст.333.3 Налогового кодекса РФ;

с) сбора за пользование объектами животного мира - по нормативу 100%. Ставка указанного сбора установлена ст.333.3 Налогового кодекса РФ;

т) налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 100%;

у) минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 100%;

ф) государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100%:

- по делам, рассматриваемым конституционными (уставными) судами соответствующих субъектов РФ;

- за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор и (или) должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ и (или) законодательными актами субъектов РФ на совершение нотариальных действий;

- за государственную регистрацию межрегиональных, региональных и местных общественных объединений, отделений общественных объединений, а также за государственную регистрацию изменений их учредительных документов;

- за государственную регистрацию региональных отделений политических партий;

- за государственную регистрацию договора о залоге транспортных средств, включая выдачу свидетельства, а также за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации договора о залоге транспортных средств взамен утраченного или пришедшего в негодность в части регистрации залога тракторов, самоходных дорожно-строительных машин и иных машин и прицепов к ним;

- за выдачу квалификационного аттестата, предоставляющего право осуществлять кадастровую деятельность;

- за выдачу свидетельства о государственной аккредитации региональной спортивной федерации;

- за регистрацию средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта РФ, а также за выдачу дубликата свидетельства о такой регистрации;

- за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием пользования участками недр местного значения;

- за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома черных металлов;

- за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ;

- за действия органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с лицензированием образовательной деятельности, осуществляемым в пределах переданных полномочий РФ в области образования;

- за действия органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с государственной аккредитацией образовательных учреждений, осуществляемой в пределах переданных полномочий РФ в области образования;

- за действия органов исполнительной власти субъектов РФ по проставлению апостиля на документах государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях в пределах переданных полномочий РФ в области образования;

- за предоставление лицензии на производство, хранение и поставки спиртосодержащей непищевой продукции в части произведенной из конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей национальным стандартам и техническим регламентам, или получаемой при переработке отходов производства этилового спирта и алкогольной продукции;

- за выдачу исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области контроля (надзора), свидетельств об аккредитации в целях признания компетентности организации в соответствующей сфере науки, техники и хозяйственной деятельности для участия в проведении мероприятий по контролю;

- за выдачу уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов.

Зачисление в бюджеты субъектов РФ налоговых доходов от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей в соответствии с нормативом, указанным в настоящей статье, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (см. например, указанные нормативы, утвержденные приложениями 2 и 3 к ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджет края, области, в состав которого (которой) входит автономный округ, по нормативам, установленным РФ, если иное не установлено договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, за исключением налога на доходы физических лиц по нормативу 15%, подлежащего зачислению в бюджет автономного округа, передаваемого в полном объеме органами государственной власти автономного округа в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном ст.58 БК РФ.

При оценке конституционности данной нормы, данной в определении КС РФ от 12 мая 2005 года N 234-О, было указано, что указанный порядок зачисления доходов от федеральных налогов и сборов создает надлежащие финансовые условия для осуществления соответствующих полномочий и не изменяют конституционно-правовой статус субъектов РФ, поскольку регулируемые ими вопросы, в том числе вопросы федерального бюджета, федеральных налогов и сборов и федеральных фондов регионального развития, отнесены к ведению РФ (ст.71 Конституции РФ).

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи законом субъекта РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в РФ, могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

Например, в соответствии с Законом Ивановской области от 10 октября 2005 года N 121-ОЗ "Об установлении нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах" в бюджеты городских и сельских поселений подлежат зачислению доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 35%.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ:

1) налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории РФ трудовой деятельности на основании патента, - по нормативу 20%;

2) налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых - по нормативу 100%;

3) государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100%:

- за государственную регистрацию межрегиональных, региональных и местных общественных объединений, отделений общественных объединений, а также за государственную регистрацию изменений их учредительных документов;

- за государственную регистрацию региональных отделений политических партий;

- за регистрацию средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта РФ, а также за выдачу дубликата свидетельства о такой регистрации.

В бюджеты городских округов подлежат зачислению доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ:

1) налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%;

2) налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории РФ трудовой деятельности на основании патента, - по нормативу 50%;

3) налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых - по нормативу 100%;

4) государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100%:

- за государственную регистрацию межрегиональных, региональных и местных общественных объединений, отделений общественных объединений, а также за государственную регистрацию изменений их учредительных документов;

- за государственную регистрацию региональных отделений политических партий;

- за регистрацию средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта РФ, а также за выдачу дубликата свидетельства о такой регистрации.

Комментарий к статье 26.18. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с выравниванием бюджетной обеспеченности субъекта РФ.

Согласно п.1 комментируемой статьи выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

В соответствии со ст.6 БК РФ под дотациями понимаются межбюджетные трансферты (т.е. средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ), предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 года N 670.

Целью предоставления дотаций является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ.

Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

При этом объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

2. На основании п.2 комментируемой статьи дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 года N 670.

При этом использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта РФ не допускается.

Согласно со ст.131 БК РФ уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

В составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем указанных дотаций не может превышать 10% объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете и договором (соглашением) между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа.

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Комментарий к статье 26.19. Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета

1. Комментируемая статья посвящена иным средствам финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета.

Следует отметить, что до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации", вступившего в силу с 1 января 2008 года, данная статья корреспондировала ст.132 БК РФ. Однако указанным Федеральным законом в ст.132 БК РФ были внесены существенные изменения. В связи с тем, что по отношению к бюджетным правоотношениям БК РФ является специальным нормативным правовым актом, субъекты указанных правоотношений должны руководствоваться нормами БК РФ. Таким образом, ст.26.19 на сегодняшний день неприменима и нуждается в приведении ее в соответствие со ст.132 БК РФ в действующей редакции.

2. В соответствии с комментируемой статьей и ст.132 БК РФ в редакции, действующей до 8 мая 2013 года, бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могли предоставляться субсидии. Целью предоставления субсидий являлось софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образовывала Федеральный фонд софинансирования расходов.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием бюджетного процесса" из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта РФ для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

В частности, согласно ст.132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Кроме того, в составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Особо оговаривается, что выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (за исключением субсидий за счет средств резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ, не допускается.

Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

При этом допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5% общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10% общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.

Федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов могут не распределяться между субъектами РФ.

Комментарий к статье 26.20. Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с финансированием осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с п.7 ст.26.3 комментируемого Закона органам государственной власти субъектов РФ могут быть переданы полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренные п.2 ст.26.3 комментируемого Закона. Одним из условий передачи указанных полномочий является их финансовое обеспечение за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с требованием п.1 комментируемой статьи общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджету субъекта РФ на осуществление указанных полномочий определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

2. Пунктом 2 закрепляются общие положения, регулирующие порядок предоставления бюджетам субъектов РФ субвенций на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных п.2 ст.26.3 комментируемого Закона.

Субвенции на осуществление органами государственной власти субъекта РФ указанных полномочий предоставляются субъекту РФ из федерального бюджета.

В соответствии со ст.133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

Например, во исполнение данной нормы были приняты, например:

- постановление Правительства РФ от 10 января 2009 года N 16 "Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий РФ в области охраны и использования охотничьих ресурсов по контролю, надзору, выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов и заключению охотхозяйственных соглашений, и их распределения между субъектами Российской Федерации";

- постановление Правительства РФ от 27 марта 2006 года N 169 "Об утверждении Методики распределения между субъектами РФ субвенций из Федерального фонда компенсаций на реализацию федеральных полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

- постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 года N 838 "Об утверждении Методики распределения между субъектами РФ субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий РФ в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации".

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами РФ в порядке, установленном Правительством РФ, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных услуг в субъектах РФ.

Использование при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов РФ, не допускается.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за осуществление переданных им полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных п.2 ст.26.3 комментируемого Закона, исключительно в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.

В случае невыполнения РФ обязательств по предоставлению субвенций бюджетам субъектов РФ на указанные цели, органы государственной власти субъектов РФ не несут ответственности за невыполнение переданных полномочий. Следует отметить, что органы государственной власти субъектов РФ могут за свой счет исполнить переданные РФ полномочия с последующим обязательным их возмещением за счет субвенций из федерального бюджета.

Комментарий к статье 26.21. Привлечение заемных средств субъектом Российской Федерации

1. В соответствии комментируемой статьей субъект РФ вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ, в порядке, установленном законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Данное право подтверждено также КС РФ, который в своем определении от 2 ноября 2006 года N 540-О указал, что субъекты РФ вправе использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджета субъекта РФ.

В соответствии с ч.6 ст.103 БК РФ под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ.

2. Государственные внутренние заимствования субъектов РФ - государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ (бюджетные кредиты), кредитных организаций, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в валюте РФ.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" государственными ценными бумагами субъектов РФ признаются ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта РФ.

Эмитентом ценных бумаг субъекта РФ уполномочен выступать орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством субъекта РФ.

Например, в соответствии с п.7 ч.1 ст.53 Закон Приморского края от 2 августа 2005 года N 271-КЗ "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае" в качестве эмитента ценных бумаг приморского края выступает финансовый орган Приморского края.

Государственные ценные бумаги субъекта РФ могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (акции, опционы эмитента), удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Субъекты РФ могут осуществлять эмиссию государственных ценных бумаг, приводящую к образованию внешнего долга, при условии представления при государственной регистрации проспекта эмиссии государственных ценных бумаг сведений о доходах, расходах, размере дефицита бюджета и источниках его финансирования за три последних года, предшествующих указанной эмиссии;

Эмиссия государственных ценных бумаг субъекта РФ допускается только в случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на текущий финансовый год следующих значений:

а) предельного размера соответствующего государственного долга;

б) предельного объема заемных средств, направляемых субъектом РФ в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета субъекта РФ или программ развития субъекта РФ. При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ в течение текущего финансового года на указанные цели, не должен превышать 30% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение (реструктуризацию) имеющегося долга;

в) расходов на обслуживание (за исключением расходов на погашение) соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального образования в текущем финансовом году не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня (ст.7 ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг").

Еще одним видом государственного заимствования являются бюджетные кредиты. В соответствии со ст.93.3 БК РФ бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также за исключением бюджетных кредитов, предоставляемых на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ.

Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном приказом Минфина РФ от 12 ноября 2007 года N 104н, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

Бюджетные кредиты могут предоставляться РФ субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам.

Предоставление субъектам РФ бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) осуществляется в соответствии с программой государственных внешних заимствований РФ, в которой отражаются цели предоставления бюджетного кредита, сумма предоставляемого бюджетного кредита, срок кредитования, конечный получатель бюджетного кредита. Основания, порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются условиями соответствующих договоров (ст.93.5 БК РФ).

В соответствии со ст.6 БК РФ нефинансовые кредиты международных финансовых организаций - это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.

3. Государственные внешние заимствования субъектов РФ - государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в иностранной валюте. Целью государственного внешнего заимствования субъекта РФ является обеспечение погашения существующего государственного внешнего долга субъекта РФ и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Порядок осуществления внешних заимствований субъектов РФ (за исключением внешних облигационных займов) в соответствии со ст.104 БК устанавливается Правительством РФ. Выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется в соответствии с положениями БК РФ и ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований РФ.

Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ от имени субъекта РФ принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ либо финансовому органу субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст.3 Закона Тюменской области от 12 октября 2001 года N 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области" решения об осуществлении государственных внутренних заимствований Тюменской области принимаются Правительством Тюменской области. В соответствии со ст.3 Закона Калужской области от 11 февраля 2008 года N 404-ОЗ "О государственном долге Калужской области" право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований Калужской области от имени Калужской области принадлежит финансовому органу Калужской области.

Согласно ст.106 БК РФ предельный объем заимствований субъектов РФ в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета субъекта РФ и (или) погашение долговых обязательств указанного бюджета.

Например, осуществление государственных заимствований Алтайского края планируется производить с учетом соблюдения верхнего предела государственного внутреннего долга Алтайского края по состоянию:

- на 1 января 2016 года - в сумме 37967589,6 тыс.рублей;

- на 1 января 2017 года - в сумме 40320797,6 тыс.рублей (Закон Алтайского края от 28 ноября 2013 года N 82-ЗС "О краевом бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов").

Комментарий к статье 26.22. Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации

1. Настоящей статьей регулируются вопросы, связанные с организацией исполнения бюджета субъекта РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи организация и осуществление исполнения бюджета субъекта РФ в соответствии с общими принципами, установленными БК РФ осуществляется органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно.

Основы исполнения бюджета устанавливаются ст.215.1 БК РФ, в соответствии с которой исполнение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В качестве примера можно указать на главу 4 Закона Мурманской области от 11 декабря 2007 года N 919-01-ЗМО "О бюджетном процессе в Мурманской области".

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводной бюджетной росписью является документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета (ст.6 БК РФ). Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджетов государственных внебюджетных фондов устанавливается органом управления государственного внебюджетного фонда (ст.217 БК РФ).

Например, см. приказ Департамента финансов Брянской области от 16 декабря 2013 года N 165 "Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи областного бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств областного бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета)".

В соответствии с разделом I указанного приказа в состав сводной бюджетной росписи включается:

а) бюджетные ассигнования по расходам областного бюджета на текущий финансовый год и на плановый период в разрезе главных распорядителей средств областного бюджета, разделов, подразделов, целевых статей (государственных программ Брянской области и непрограммных направлений деятельности), групп и подгрупп видов расходов, кодов классификации операций сектора государственного управления;

б) бюджетные ассигнования по источникам внутреннего финансирования дефицита областного бюджета на текущий финансовый год и на плановый период в разрезе главных администраторов источников внутреннего финансирования дефицита областного бюджета, кодов группы, подгруппы, статьи и вида источников финансирования дефицитов бюджетов, кодов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов, кроме операций по управлению остатками средств на едином счете по учету средств областного бюджета.

Сводная роспись составляется Департаментом на основании закона Брянской области об областном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период (далее - Закон об областном бюджете) и бюджетных росписей главных распорядителей средств областного бюджета (далее - главные распорядители) и главных администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета (далее - главные администраторы источников).

Составление сводной росписи расходов областного бюджета осуществляется в следующем порядке:

а) главные распорядители (главные администраторы) на основании утвержденного Закона об областном бюджете вводят на автоматизированных удаленных рабочих местах в программный комплекс бюджетные росписи главных распорядителей (главных администраторов) на соответствующие лицевые счета получателей средств областного бюджета (органов государственной власти Брянской области и государственных казенных учреждений Брянской области);

б) главные распорядители представляют бюджетную роспись по установленной форме в отдел организации исполнения бюджета управления исполнения бюджета Департамента на бумажных носителях с подписью и печатью главного распорядителя и визой руководителя курирующего отраслевого отдела Департамента;

в) ответственный работник отдела организации исполнения бюджета осуществляет сверку бумажной и электронной копий бюджетных росписей, проверяет их соответствие утвержденному Закону об областном бюджете;

г) на основании бюджетных росписей отдел организации исполнения бюджета составляет сводную роспись;

д) сводная роспись утверждается руководителем Департамента не менее чем за десять рабочих дней до начала очередного финансового года.

Утвержденные показатели сводной росписи должны соответствовать Закону об областном бюджете.

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации) (ст.217.1 БК РФ).

Смотри, например, приказ Министерства финансов Калужской области от 18 мая 2012 года N 55 "Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана исполнения областного бюджета в текущем финансовом году".

В соответствии с указанным приказом составление и ведение кассового плана осуществляется министерством финансов Калужской области (отделом бюджетов) на основании:

а) показателей для составления кассового плана по доходам областного бюджета.

Кассовый план по доходам областного бюджета включает:

- распределение налоговых и неналоговых доходов областного бюджета на текущий финансовый год с поквартальной разбивкой и помесячной детализацией;

- распределение безвозмездных поступлений на текущий финансовый год с поквартальной разбивкой и помесячной детализацией;

б) показателей для составления кассового плана по источникам финансирования дефицита областного бюджета.

Показатели для кассового плана по источникам внутреннего финансирования дефицита областного бюджета формируются отделом государственного долга министерства финансов Калужской области на основании прогноза кассовых поступлений и прогноза кассовых выплат по видам источников внутреннего финансирования дефицита областного бюджета на текущий финансовый год;

в) показателей для составления кассового плана по расходам областного бюджета.

Показатели для кассового плана по расходам областного бюджета формируются на основании росписи расходов областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных министром финансов Калужской области;

г) иных необходимых показателей.

2. Кроме того, в соответствии с требованием п.1 комментируемой статьи руководитель финансового органа субъекта РФ назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2004 года N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации".

В частности, к руководителю финансового органа субъекта РФ предъявляются следующие квалификационные требования:

а) наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки "экономика" или по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук;

б) наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита - не менее 5 лет, в том числе стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти РФ либо в органах государственной власти субъектов РФ, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее 3 лет;

в) знание Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ, бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Порядок назначения руководителя финансового органа субъекта РФ устанавливается субъектом РФ самостоятельно. Смотри, например, постановление Правительства Калужской области от 21 февраля 2005 года N 51 "Об утверждении Порядка назначения на должность руководителя финансового органа Калужской области".

3. Пунктом 2 комментируемой статьи установлено требование, в соответствии с которым кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ осуществляется в порядке и на условиях, установленных БК РФ, в частности его ст.215.1.

По общему правилу, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством.

По мнению КС РФ, выраженному им в постановлении от 15 декабря 2006 года N 10-П, содержащаяся в комментируемом пункте норма предполагает, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта РФ, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта РФ, при том что проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта РФ отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий РФ по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.

Данная норма предполагает, что РФ в целях соблюдения баланса интересов РФ и субъектов РФ гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения, а при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает использование предусмотренных Конституцией РФ и действующим законодательством согласительных процедур (постановление КС РФ от 15 декабря 2006 года N 10-П).

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство открывает в Центробанке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с вышеуказанным соглашением.

Следует отметить, что вышеуказанные положения БК РФ в соответствии с ч.6 ст.5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации" в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства, применяются начиная с 1 января 2014 года.

4. Пунктом 3 комментируемой статьи определен порядок взаимодействия органы государственной власти субъекта РФ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам.

Порядок такого взаимодействия установлен постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 года N 410.

В соответствии с указанным Порядком взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ с налоговыми органами осуществляется в целях обеспечения финансовых органов субъектов РФ информацией, необходимой для формирования и исполнения соответствующих бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами.

Устанавливается обязанность налоговых органов представлять в финансовые органы субъектов РФ следующую информацию:

а) о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;

б) об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;

в) о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами.

Кроме того, налоговые органы обязаны представлять сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим доходы бюджетов субъектов РФ, финансовым органам субъектов РФ - в целом по субъекту РФ и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе финансовым органам муниципальных районов - по поселениям).

В свою очередь, финансовые органы субъектов РФ обязаны представлять в налоговые органы следующую информацию:

а) об установленных в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ налоговых льготах по категориям налогоплательщиков;

в) об административно-территориальном составе субъектов РФ с указанием конкретных муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, и поселений, входящих в состав этих муниципальных образований, их адресов и кодов по Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления;

Налоговые органы, финансовые органы субъектов РФ обеспечивают передачу и прием информации в электронном виде.

Помимо вышеуказанного, территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков, начисления и уплаты налогов и сборов в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты и предоставляют в финансовый орган субъекта РФ соответствующие данные по форме и в сроки, которые установлены Правительством РФ.

Комментарий к главе V. Обеспечение законности в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 27. Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации

1. Статьей 27 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с обеспечением соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта РФ.

В соответствии с п.1 комментируемого Закона правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в порядке, предусмотренном ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"

В соответствии со ст.23 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

Протест прокурора является основным правовым средством реагирования на нарушения законов, допущенные при издании актов органов государственной власти субъектов РФ.

Данный акт должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию.

Обязательными реквизитами протеста прокурора являются:

- точное название органа, в который приносится протест;

- полное наименование акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону.

В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции:

- в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие;

- точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт;

- предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести);

- требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

Стрельников В.В. Об эффективности мер прокурорского реагирования // Гражданин и право. 2009. N 12.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ - на ближайшем заседании (что обусловлено сессионным характером работы данного органа). При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Кроме того, прокурору (заместителю прокурора) предоставляется право отозвать протест до его рассмотрения. При этом, указание каких-либо причин данного отзыва не требуется.

Эффективность вышеуказанной меры прокурорского воздействия обусловлена тем, что она дает возможность оперативно реагировать на незаконные действия органов государственного и муниципального управления, коммерческих и некоммерческих организаций и их должностных лиц.

Там же.

Помимо принесения протеста прокурор субъекта РФ либо его заместитель вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов. При этом законодатель не ставит право на обращение прокурора в суд в зависимость от принесения им протеста. То есть, обращение в суд может следовать как после отклонения протеста прокурора, так и выступать самостоятельной мерой прокурорского реагирования. Однако, первый вариант, пожалуй, более логичен и конструктивен.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органов исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обеспечивать соблюдение Конституции РФ и федеральных законов.

В соответствии с п."а" ч.1 ст.72 Конституции РФ вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам относятся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ был принят Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации", которым был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 года N 904.

Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов РФ органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

В федеральный регистр включаются:

1) обязательные сведения:

- номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ;

- реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);

- источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ;

- тексты нормативных правовых актов субъектов РФ;

2) дополнительные сведения, перечень которых определяется приказом Минюста РФ от 12 января 2004 года N 5 "Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации":

- постановления и определения КС РФ по делам о проверке конституционности правовых актов;

- решения судов общей юрисдикции по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренным ими в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения независимо от результата рассмотрения жалоб;

- решения и постановления арбитражных судов;

- решения и постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъектов РФ, а также о толковании конституций (уставов) субъектов РФ;

- информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении правовых актов (протесты и представления, заявления в суд);

- предписания Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов РФ, об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих федеральному законодательству;

- заключения (письма) Центральной избирательной комиссии РФ и Правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии РФ о соответствии законов субъектов РФ ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- указы Президента РФ о приостановлении действия правового акта;

- указы Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ;

- распоряжения Минюста РФ о регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов РФ, в случае принятия решения о регистрации соглашений;

- заключения Минюста РФ в случае принятия решения об отказе в регистрации соглашений или возврате их без регистрации;

- документы о приостановлении или прекращении действия соглашений;

- письма, ответы, иная информация прокуратуры, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов.

3. Пунктами 3-4 комментируемой статьи регулируется порядок участия Президента РФ в обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам.

В частности, Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В случае возникновения разногласий при реализации указанного права Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения.

Данное право обусловлено, прежде всего, тем, что на основании ч.2 ст.80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Разногласия, возникающие при обращении Президента РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, разрешаются с помощью согласительных процедур, которые по своей природе идентичны согласительным процедурам, используемым для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч.1 ст.85 Конституции РФ.

Следует отметить, что законодателем не определяется содержание согласительных процедур. Президент РФ вправе сам определять порядок проведения согласительных процедур с учетом характера разногласий, их значимости, необходимых сроков их урегулирования. Как правило, согласительные процедуры предполагают формирование согласительных комиссий из числа участников разногласий.

В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Так, в соответствии с п.6 ч.1 ст.27 ГПК РФ ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ, переданных на рассмотрение ВС РФ Президентом РФ в соответствии со ст.85 Конституции РФ.

4. Пунктом 5 комментируемой статьи развивается конституционная гарантия на судебную защиту прав и свобод, закрепленная в ст.46 Конституции РФ.

В частности, закрепляется право на обжалование в судебном порядке законов субъекта РФ, правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ и правовых актов их должностных лиц, нарушающих права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления.

Указанные акты обжалуются в порядке, установленном гл.24, 25 ГПК РФ и гл.23 АПК РФ.

В соответствии с ч.2 ст.251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а ВС РФ - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания (ч.2 ст.252 ГПК РФ).

Согласно ст.253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Суд удовлетворяет заявление в случае установления, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с ч.1 ст.254 ГПК РФ, применительно к комментируемой норме, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти субъекта РФ, должностного лица, если считают, что нарушены их права и свободы.

К решениям органов государственной власти субъекта РФ, должностных лиц, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения, в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (ст.255 ГПК РФ).

Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом РФ - в течение двух месяцев с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти субъекта РФ, должностного лица, решения которых оспариваются (ст.257 ГПК РФ).

В соответствии со ст.258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти субъекта РФ, должностного лица, устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти субъекта РФ, должностному лицу, решения, которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Согласно ст.191 АПК РФ арбитражным судом рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта наделены:

а) граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

б) прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ст.194 АПК РФ).

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта, в соответствии со ст.195 АПК РФ, арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Комментарий к статье 28. Исключена

Комментарий к статье 29. Приостановление действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Статьей 29 комментируемой статьи регулируется порядок приостановления действия акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов органов исполнительной власти субъекта РФ.

Правом приостанавливать действие указанных актов наделяется Президент РФ. Действие актов приостанавливается в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В случае коллизии между правовым актом исполнительной власти субъекта РФ и Конституцией РФ - это Конституционный суд РФ, в остальных случаях - суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Стародубцева И.А. Особенности полномочий органов государственной власти по обеспечению соблюдения федерального законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 2.

Следует обратить внимание, что приостановлены могут быть только акты исполнительной ветви власти. Законы субъекта РФ, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не приостанавливаются.

Данная мера является обеспечительной. Она призвана, до вынесения окончательного решения судом, не допустить дальнейшее применение акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов органов исполнительной власти субъекта РФ, противоречащих федеральному законодательству.

Данная норма аналогична положению ч.2 ст.85 Конституции РФ, которой установлено право Президента РФ на приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Соответственно, на период действия указа Президента РФ о приостановлении действия вышеуказанных актов устанавливается запрет на издание высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ другого акта, имеющего тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.

Примерами реализации Президентом РФ указанного права являются, в частности, следующие указы:

- от 7 февраля 2001 года N 132 "О приостановлении действия Указа Президента Республики Ингушетия от 22 апреля 2000 года N 76 "Об упразднении Государственного комитета Республики Ингушетия по связи" и Постановления Правительства Республики Ингушетия от 20 мая 2000 года N 192 "Об учреждении государственного унитарного предприятия "Управление электрической связи Республики Ингушетия";

- от 9 сентября 2000 года N 1621 "О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 22 августа 1994 года N 131 "Об административной ответственности за нарушения установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в Республике Адыгея";

- от 9 сентября 2000 года N 1620 "О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 года N 83 "О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея";

- от 1 сентября 2000 года N 1609 "О приостановлении действия пунктов 1, 3 и 5 распоряжения Главы администрации Оренбургской области от 13 марта 2000 года N 308-р "О сохранении маточного поголовья сельскохозяйственных животных в хозяйствах области";

- от 1 сентября 2000 года N 1605 "О приостановлении действия Указа Президента Республики Ингушетия от 26 апреля 1999 года N 102 "О некоторых мерах по регулированию процесса миграции в Республике Ингушетия";

- от 12 августа 2000 года N 1500 "О приостановлении действия Постановления губернатора Тульской области от 12 апреля 2000 года N 137 "Об упорядочении лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов";

- от 27 июля 2000 года N 1389 "О приостановлении действия Постановления администрации Архангельской области от 10 февраля 1999 года N 45 "Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемым на коммерческой основе";

- от 11 июля 2000 года N 1280 "О приостановлении действия Постановления главы администрации Владимирской области от 15 июля 1999 года N 447 "О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий";

- от 28 июня 2000 года N 1199 "О приостановлении действия Постановления администрации Воронежской области от 15 июля 1999 года N 714 "О ценах на продовольственное зерно урожая 1999 года и тарифах на услуги для областного продовольственного фонда";

- от 28 июня 2000 года N 1198 "О приостановлении действия пунктов 1, 4 и 7 Постановления администрации Воронежской области от 30 июня 1999 года N 626 "О целевом использовании пшеницы и ржи урожая 1999 года";

- от 28 июня 2000 N 1197 "О приостановлении действия Постановления администрации Воронежской области от 15 июня 1999 года N 708 "О формировании районных фондов продовольственного зерна в 1999 году";

- от 12 июня 2000 года N 1101 "О приостановлении действия Постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 года N 856 "О тарифах на электрическую энергию для населения области".

2. В соответствии с п.3 комментируемой статьи в случае, если Президент РФ приостановил действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акта органа исполнительной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Для решения вопроса о подсудности данной категории дел следует руководствоваться главой 24 ГПК РФ. В частности, в соответствии с ч.4 ст.251, п.2 ч.1 ст.26 ГПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций подсудны верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа.

По итогам рассмотрения заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) суд выносит решение о соответствии либо о несоответствии акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акта органа исполнительной власти субъекта РФ федеральному законодательству, международным обязательствам РФ.

В случае признания акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акта органа исполнительной власти субъекта РФ соответствующим федеральному законодательству, международным обязательствам РФ действие данного акта возобновляется. Для этого Президент РФ обязан отменить свой указ о приостановлении акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акта органа исполнительной власти субъекта РФ.

В случае признания акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акта органа исполнительной власти субъекта РФ не соответствующим федеральному законодательству, международным обязательствам РФ, данный акт должен быть отменен субъектом, его принявшим.

Комментарий к статье 29.1. Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящая статья регулирует вопросы ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ.

Вместе с тем, статья практически полностью посвящена ответственности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), за исключением п.1, которым устанавливается общая норма о том, что должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ. Данная норма конкретизируется установлением ответственности за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта РФ, включая установленные государственными программами субъекта РФ показатели эффективности их реализации. Такая конкретизация, с одной стороны, устанавливает ориентиры деятельности для высших должностных лиц субъектов РФ, а с другой стороны, позволит обеспечить установление реалистичных показателей социально-экономического развития региона.

Вместе с тем, норма не содержит порядок выявления указанных нарушений и наложения ответственности, что ставит под сомнения возможность ее реализации на практике.

Ранее норма об ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ была закреплена в ст.28 комментируемого Закона.

Следует отметить, что на основании п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ законами субъектов РФ может устанавливаться исключительно административная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ.

Уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность устанавливается федеральным законодательством.

Что касается конституционно-правовой ответственности, то, полагаем, в связи с отсутствием законодательного разграничения полномочий в данной сфере, данный вид ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ может устанавливаться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Данный вывод косвенно подтверждается тем, что в соответствии с п."а" ч.1 ст.72 Конституции РФ вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлен порядок и случаи вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В данном случае признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, противоречащим Конституции РФ и федеральным законам является обязательным элементом процедуры вынесения предупреждения. Таким образом, обоснованность отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности гарантируется судебной властью, разрешающей спор между РФ и ее субъектом (постановление КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П);

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Президент РФ вправе реализовать данное полномочие лишь в пределах установленного шестимесячного срока со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ при условии, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

3. Юридические последствия вынесения вышеуказанного предупреждения установлены п.3 комментируемой статьи.

Так, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности.

По мнению КС РФ, выраженному им в постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в качестве применяемой в целях защиты Конституции РФ меры федерального воздействия, как следует из п.2 и 3 комментируемой статьи, реализуется на основе взаимосвязанных нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов государственной власти, а именно федерального парламента, определившего в рассматриваемом Законе основания применения данной меры; органов судебной власти, правомочных вынести решение о признании нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам; Президента РФ, издающего указ об отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в целом.

Фактически, комментируемым Законом установлены три случая отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Президентом РФ по собственной инициативе - по основаниям, установленным комментируемой статьей и в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в соответствии с подпунктом "г" п.1 ст.19 комментируемого Закона, п.3.1 комментируемой статьи, а также в случае, установленном п.3.2 комментируемой статьи.

По мнению ряда авторов, указанные основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) логически не согласуются между собой. В частности, возникает сомнение в необходимости применять многослойную процедуру отрешения от должности высшего должного лица субъекта РФ в порядке, установленном п.2 и 3 комментируемой статьи, если это должностное лицо можно без лишних условностей лишить должности по основанию утраты доверия, которое поглощает любое правонарушение.

Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11.

4. На основании п.3.1 комментируемой статьи Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности также в связи с:

а) выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Порядок принятия данного решения установлен ст.19 комментируемого Закона;

б) с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных комментируемым Законом. В данном случае процессуальные моменты практически не урегулированы. В частности, не установлены критерии утраты доверия Президента РФ, его основания. Фактически Президент РФ наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и не связан никакими правовыми ограничениями.

С одной стороны, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, это неоправданно сильно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8.

5. С 1 июня 2012 года комментируемая статья была дополнена новым основанием отрешения от должности высшего должностное лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, Президент РФ был наделен правом отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае неисполнения им решения КС РФ, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок.

Данное основание позволяет усилить ответственность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) за исполнение решений КС РФ.

6. В соответствии с п.4 комментируемой статьи Президент РФ вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей принимается в форме указа.

Порядок временного отстранения высшего должностного лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) установлен ч.5 ст.114 УПК РФ, согласно которой в случае привлечения в качестве обвиняемого высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Генеральный прокурор РФ направляет Президенту РФ представление о временном отстранении от должности указанного лица. Президент РФ в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении указанного лица от должности либо об отказе в этом.

Оценивая конституционность комментируемой нормы КС РФ в своем постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П указал, что временное отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исполнения должностных обязанностей в случае предъявления ему обвинения служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст.52 Конституции РФ). Принятие соответствующего решения Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ создает гарантию от возможного злоупотребления служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта РФ. Поэтому временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в специальном порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, добровольно соглашается с особенностями публично-правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования временного отстранения от должности (постановление КС РФ от 23 марта 1999 года N 5-П).

7. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается форма документа, в которую облекается решение Президента РФ о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Исходя из того, что в соответствии с ч.1 ст.90 Конституции РФ Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения, законодатель определил, что вышеуказанные решения Президента РФ оформляются в виде указа.

8. В соответствии с п.6 комментируемой статьи решение об отрешении от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) доводится до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Информирование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о временном отстранении от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обеспечивает реализацию запрета на осуществление указанным должностным лицом своих полномочий на время приостановления его полномочий либо в связи с отрешением от должности.

В случае несогласия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с решением Президента РФ об отрешении его от должности либо о его временном отстранении от исполнения обязанностей, указанное лицо вправе обжаловать в ВС РФ соответствующий указ Президента РФ в течение десяти дней со дня его официального опубликования. На ВС РФ возлагается соответствующая обязанность рассмотреть данную жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи. При этом, какой-либо возможности продления или изменения указанных сроков не установлено.

Следует отметить, что возможность реализации высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своего права на обжалование указа Президента РФ весьма сомнительна. Президент РФ, вынося такого рода указ, по законодательству не обязан мотивировать свое решение, в этой сфере его полномочие правом не ограничено, степень дискретности, свободы усмотрения Президента РФ очень велика. Возникает закономерный вопрос: законность каких фактов и действий Президента РФ будет проверять ВС РФ по жалобе отрешенного от должности (отстраненного от исполнения обязанностей) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)?

Там же.

Комментарий к главе VI. Заключительные и переходные положения

Комментарий к статье 30. Переходный период

Статьей 30 устанавливается переходный период для приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с комментируемым Законом. Обусловлена данная норма тем, что в соответствии с нормами комментируемого Закона законодательством субъектов РФ должен был быть урегулирован существенный круг общественных отношений. Для разработки и принятия необходимых нормативных правовых актов субъекта РФ требовалось время. Исходя из изложенного, федеральным законодателем был установлен переходный период - два календарных года со дня вступления в силу комментируемого Закона, позволяющий устранить все несоответствия законодательства субъектов РФ.

В связи с тем, что комментируемый Закон вступил в силу 18 октября 1999 года, переходный период длился с 18 октября 1999 года по 18 октября 2001 года.

Комментарий к статье 30.1. Утратила силу

Комментарий к статье 31. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Статья 31 комментируемого Закона устанавливает порядок вступления его в силу.

На основании п.1 комментируемой статьи со дня вступления в силу комментируемого Закона были признаны утратившими силу:

- Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, N 13, ст.663; N 34, ст.1966; 1993, N 17, ст.601; N 34, ст.1398);

- постановление Верховного Совета РФ от 5 марта 1992 года N 2450-1 "О введении в действие Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, N 13, ст.664).

В соответствии с п.2 комментируемой статьи Закон вступил в силу со дня его официального опубликования.

Текст закона в первоначальной редакции был опубликован в Собрании законодательства РФ от 18 октября 1999 года, N 42, ст.5005 и в "Российской газете" от 19 октября 1999 года N 206.

Таким образом, комментируемый Закон вступил в силу с 18 октября 1999 года.

Ссылается на

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изменениями на 21 декабря 2021 года) (редакция, действующая с 1 июня 2022 года) (утратил силу с 01.01.2023 на основании Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ)

Кодекс и Техэксперт. Карелия

Продукты Кодекс

Продукты Техэксперт

Контакты